“蓝天保卫战”法网织就2018年地方密集修订大气法规

2018年，山西、新疆、福建、甘肃、湖北、云南、青海、广西、广东、江苏等地都修订了大气污染防治法规。内蒙古、四川、上海则公布了草案，预计将很快出台。

2018年，蓝天保卫战的央地法律基础正加快完善中。

今年7月，全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国大气污染防治法》实施情况的报告提出，2018年底前，各省级人大及其常委会要制定或修改大气污染防治相关条例，结合本地实际进一步明确细化上位法规定，增强法律的操作性、规范性、约束性，实现大气污染防治地方性法规全覆盖。

21世纪经济报道记者梳理公开资料发现，2018年，山西、新疆、福建、甘肃、湖北、云南、青海、广西、广东、江苏等地都修订了大气污染防治法规。内蒙古、四川、上海则公布了草案，预计将很快出台。

最新公布修订法规的是山西省。12月7日公布的《山西省大气污染防治条例》(以下简称《山西条例》)，将于2019年1月1日起施行。

上述执法检查报告还提到，2015年修改《立法法》以来，截至2017年12月，新赋予地方立法权的274个设区的市、自治州和不设区的地级市，仅出台了14件大气环境保护地方性法规。

21世纪经济报道记者梳理发现，今年以来，截至12月12日，山东聊城、山西晋城等大气污染严重的地级市都已制定了大气污染相关法规。

12月12日，中国政法大学民商经济法学院教授曹明德表示，地方立法应注意避免大量重复上位法条款，不可减损上位法规定的强制性义务，不可僭越地方立法权限。

山西大气立法“控煤”

大气污染的区域性非常明显，急需地方立法来完善“蓝天保卫战”的可操作性。

12月12日，曹明德向21世纪经济报道表示，因我国地域广阔、区域差异较大，制定全国性法律时，为避免一些规定难以普遍适用，有些条文规定相对比较笼统、抽象，存在可操作性、可实施性、可执行性相对弱一些的情况。

“基于这种情况，为了使全国性法律，比如《大气污染防治法》，在特定地方具有更强的操作性、约束性、规范性，地方立法应当避免照抄照搬，要针对本辖区内存在的主要大气污染问题，制定更具可操作性、执行性的地方法规。”曹明德说。

以最新公布的《山西条例》为例，12月7日，在山西省人大常委会新闻发布会上，山西省人大常委会有关负责人介绍，山西生态脆弱，结构性污染矛盾突出，大气质量保护任务重于全国，环保压力大，于2019年1月1日起施行的《山西省大气污染防治条例(修订)》将成为山西省最严格的大气污染防治法规。

山西省人大常委会副秘书长周世经介绍说，山西省是煤炭生产大省，燃煤排放是大气污染物的主要来源，为切实降低燃煤污染，提高大气环境质量，新修订的《条例》将从源头上控制燃煤污染。

例如，《山西条例》增加了“本省实行煤炭消费总量控制制度，逐步调整能源结构，降低煤炭在一次能源消费中的比重”，明确“各级人民政府应当限制高硫分、高灰分煤炭开采”，规定“设区的市人民政府应当根据大气环境质量改善要求，将城市建成区划定为禁煤区”等等。

12月12日，自然资源保护协会中国项目能源、环境与气候变化高级顾问杨富强向21世纪经济报道记者表示，山西在“能源革命排头兵”的定位下，首先要抓的就是煤炭。

根据《蓝天保卫战三年行动计划》，山西11个地市中，8个城市都是大气污染防治重点区域，太原、阳泉、长治、晋城市属于京津冀及周边地区，晋中、运城、临汾、吕梁市属于汾渭平原。而汾渭平原要实现煤炭消费总量负增长。

“蓝天保卫战的煤控目标，对山西来说是一大挑战。周边省份还计划提出高于国家的煤控目标，也加大了山西的压力。”杨富强说。

以河南为例，蓝天保卫战要求该省2020年煤炭消费总量比2015年下降10%。而一位参与政府决策的河南环境专家告诉记者，河南计划将2020年目标提高到15%。

杨富强表示，山西从省级法规的层级来总抓煤炭消费总量控制，将统筹全省煤控工作，较交由地市负责更为主动。

11月30日的环境部新闻发布会上，环境部新闻发言人刘友宾曾就福建泉港碳九泄漏事故应急处置直言泉州市、泉港区政府“明显存在应急机制不健全、工作经验不足、信息公开不到位、回应公众关切滞后等问题；涉事企业恶意谎报瞒报泄漏量等问题，影响极为恶劣”。

近期通过的《福建省大气污染防治条例》专门增加了对大气污染突发环境事件应急处置的规定。例如，大气突发环境事件可能影响公众健康和环境安全时，县级以上地方人民政府应当依法及时发布预警信息，启动应急措施。

可能发生大气突发环境事件的单位应按规定备案；在发生或者可能发生大气突发环境事件时，单位应当立即采取措施处理，及时向所在地生态环境主管部门报告，并告知可能受到危害的单位和居民。

地市立法针对具体问题

在省级层面的立法频频出台之外，拥有立法权的地方人大及其常委会也加快了大气立法的步伐，使“蓝天保卫战”的搭建起不同层级的“法网”。

吴烨、董华文等人的论文《环境保护领域地方市级首次立法进展研究》指出，截至2017年7月，全国89%新获立法权设区的市已完成“首法”(第一部实体法)立项，超一半新获立法权设区的市已顺利出台“首法”。从“首法”立项类型来看，约40%设区的市“首法”关注环境保护，仅次于城乡建设与管理类立法。各地环境“首法”中，大气污染防治类条例立项数目占11.11%，且制定地区主要分布在京津冀及其周边地区。

2017年，山东济宁、河北保定等城市的“首法”就是大气污染防治条例，保定、济宁都是京津冀及周边地区“2+26”传输通道城市，去年PM2.5浓度分别为84微克/立方米、56微克/立方米。

不过，根据上述执法检查报告，截至2017年12月，新赋予地方立法权的274个设区的市、自治州和不设区的地级市，仅出台了14件大气环境保护地方性法规。全国人大常委会法工委对此要求，各省、自治区人大常委会督促指导本地区设区的市级人大及其常委会加强大气污染防治方面地方立法工作，特别是对于大气污染较重的地区，要督促指导相关设区的市级人大及其常委会加快相关地方性法规的制定或者修改工作。

在全国人大常委会的要求下，今年地级市加快了大气立法步伐。记者初步统计，新获立法权的地市中，山西晋城、吕梁、阳泉，山东聊城、德州等城市制定了大气防治相关法规或草案。

这些城市大部分同样都是大气污染较为严重的地区，集中在京津冀及周边地区。

比如，山西晋城将机动车限行、燃煤总量负增长等内容写入《晋城市大气污染防治条例》，明年1月1日起实施。

今年12月1日起实施的《聊城市大气污染防治条例》，则提出建立约谈制度，授予了市级环境保护主管部门约谈的权力，约谈对象包括县(市、区)人民政府、市属开发区管委会的主要负责人。

山西阳泉是晋煤外运、陕煤过境的重要通道，燃煤污染、粉尘污染、扬尘污染、通道污染等问题突出。

据悉，山西省人大常委会11月30日表决通过的《阳泉市大气污染防治条例》，紧扣煤矸石污染防治、裸露扬尘污染、过境机动车污染排放三个地方性问题，增强立法的针对性。

曹明德表示，各个地方的大气污染状况不一样，主要污染源有的是燃煤，有的是工业企业排放，有的是机动车尾气排放，有的是建筑扬尘或其他污染源。

“制定地方大气环境保护法规一定要明确主要解决的问题，特别是《大气污染防治法》过于笼统需要进一步明确、具体化的部分，这是一个基本出发点。”曹明德说。

（文章来源：21世纪经济报道）