(证券时报)金融改革的反思与探索(证券时报)金融改革的反思与探索

陈道富，国务院发展研究中心金融研究所副所长，长期从事金融改革和货币政策领域的研究。曾参加中财办、全国政协、全国人大、国务院政策研究室等组织的多项重大金融政策研究和制定。

陈道富在本文中指出，当从金融弱国转向金融强国时，特别是当我国的金融改革不仅仅是现有体系的完善，还将涉及重构金融要素和金融基础设施的体系演进和转型，除从现实运行中重新认识真实世界的金融体系这本“无字天书”，清晰定位财政、金融、监管、宏观调控和危机应对不同职能外，还有必要跳出所谓的“国际趋势”，对其中蕴含的理念、功能、模式、改革路径等深层次问题展开充分讨论。

今年是改革开放40周年，借此机会，我们从具体的改革开放事物中超脱出来，回顾来路，肯定成绩，展望未来，以相对超然的姿态反思改革开放背后的理念、路径等形而上的内容，推动思想大碰撞。

我国已初步建立现代金融体系框架

我国金融业的对外开放和金融价格的自由化探索着一条更加谨慎和渐进的务实道路。截至目前，我国已构建出一套相对完备的金融机构和市场体系，适应我国国情的、以机构和分业监管为主的监管框架和以数量调控为主的货币调控体系，初步搭建了宏观金融风险防范和应对体系。

我国当前的金融体系是从计划经济时期“大一统”体系中逐步分离，广泛借鉴国际经验并沿着专业化、市场化、国际化方向发展起来的，是随着我国市场经济成分不断增加，一次次的思想解放和对市场、金融认识不断深化，在“自下而上”的“市场探索、政府认可”和“自上而下”的“局部试点、政策推广”两条路径交互尝试中，在“市场、监管、调控”三者矛盾中平衡“改革、发展、稳定”关系下交错推进的。

在计划与市场的争论中，我国实现财政和金融（人民银行）的分离，然后是中央银行和专业银行的分离，实现专业银行向商业银行转变，将政策性银行独立出来，逐步设立政策性金融机构。

在“姓资”“姓社”的争议中，我国以试验的心态搭建起独特的“为国有企业融资”、散户为主的股票市场，以至于相当长时期内我国在资本市场发展问题上一直都在争论究竟是“先天不足”还是“后天缺陷”。

在“先机构还是先市场”的争论中，随着专业化金融机构的增多，开始了建设金融市场的反复探索，如上世纪90年代初的银行间拆借市场、股票市场、期货市场等，并推动发展机构投资者和各类中介机构，推进多层次资本市场建设。

在“分业经营、分业监管”与“综合经营、综合监管”的讨论中，我国的金融机构和监管部门都暗合了“合久必分，分久必合”的历史逻辑。从大一统的金融体制逐步分离出各类专业机构分业经营后，又在实践中出现大量的金融集团综合经营，除持有多个金融机构股权实现混业经营，还在业务上交叉融合，如在资产管理领域相互交织，影子银行和互联网金融领域更是混业经营。监管部门也从中央银行一家逐步演化为“一行三会”，并再次改为“一行两会”，加强宏观调控和监管间的统筹协调。

我国金融业的对外开放和金融价格的自由化探索着一条更加谨慎和渐进的务实道路。我国充分吸取经济改革开放中积累的“以开放促改革”、价格双轨制和价格闯关等的经验教训，吸取国际上金融开放过程中曾出现的风险教训，按照“先内后外，先外币后本币，先机构后个人”等原则，与国内金融监管能力和金融市场发展水平相适应地逐步对外放开金融服务业，在资质和规模双重审核的管道中渐近放开跨境资金流动，并让人民币国际化优先推进，保持着充足的外汇储备。我们在充分评估国内外环境并做好配套措施的情况下，按照既定原则和步骤稳步推进利率、汇率等市场化形成机制，推动股票发行价格、债券发行利率更多由市场供求决定，减少直至放弃对保险费率和证券交易佣金等直接的行政管制。

总之，截至目前，我国已构建出一套相对完备的金融机构和市场体系，适应我国国情的、以机构和分业监管为主的监管框架和以数量调控为主的货币调控体系，初步搭建了宏观金融风险防范和应对体系。

我国金融体系存在的不足和面临的挑战

我国经济发展处于重大转型期，经济运行的逻辑发生深刻变化，如何提供与经济转型相适应的金融服务，尤其是如何以恰当的制度设计重新凝聚社会信任，是我国金融体系面临的长期挑战。金融科技的发展也在深刻影响金融生态和供给形式，金融发展面临以新的底层技术、组织形式和基础设施进行重构的过程。金融运行的表外化、影子化、“去机构化”，随着我国与国际经济联系的增多和金融业的对外开放，涉及到金融机构的国际化和在开放情境下的金融管理、宏观调控等问题，都给我国金融发展提出了众多新的命题，对现有金融管理框架带来了新的挑战。

经过40年的改革开放，我国金融体系已初步解决“有没有”的问题，很好地适应了相对粗放的追赶型经济增长模式，但远非完善，今后将转向“好不好”和“适应不适应”的问题。这既存在金融体系的发展适不适应经济转型和发展的需求，也存在金融监管和宏观调控适不适应金融实践，尤其是适应微观主体自主成长带来的挑战的问题。从稳健、高效、包容地服务实体经济的要求来看，我国金融体系的发展还任重道远。

从现象层面看，我国金融体系存在三层割裂，具有明显的转型特征：实体经济需求和金融供给间的割裂；金融运行与金融管理（微观治理、金融监管和宏观调控）间的割裂；金融的功能定位与金融的能力培育间的割裂。金融还不能很好地满足实体经济的需求，尤其是在普惠、科技和绿色金融方面。在结果上，金融体系还没有发挥好资源优化配置的作用，近年来更是近50%的信用扩张是由房地产信贷实现的，经济的宏观投入产出率不断下降，资金在金融内部循环，金融杠杆率不断攀升。金融体系承接了大量财政功能，最终的金融风险在某种程度上“货币化”和“财政化”。行业发展、宏观调控、金融监管和金融机构的股东、经营管理的职能相互交织，影子银行和准金融体系快速膨胀，金融监管存在大量空白、重叠和不一致的地方，风险点、风险管理和风险的最终承担者尚未合理配置。

从金融运行的基础看，我国尚未建立起市场化的金融运行逻辑。金融的本质是基于“信任”的合作，因此金融发展的发达程度不是简单看金融发展的规模，而是要看金融发展背后所依赖的信任基础，是来自于金融体系外的“资本”、“政府信用”，还是通过金融体系自身的行为和实践建立起来的“商业信任”，包括对机构、对产品，特别是对“规则”的信任。根本上还是要看金融运行是有助于强化市场共识、形成自我成长的良性循环，还是耗散现有市场信任、造成“劣币驱逐良币”的恶性循环。不论是各类金融机构、正规金融市场还是影子金融体系，由于存在广泛的国家安全网及其漏出，“明股实债”、隐性担保和刚性兑付等行为，将直接融资带上间接融资特性，我国金融体系的信任基础和稳定体系仍是以政府为主，尚未建立起以市场为主的信任基础和稳定体系，更缺乏必要的分层。

此外，我国金融发展还面临诸多挑战。我国经济发展处于重大转型期，经济运行的逻辑发生深刻变化，如何提供与经济转型相适应的金融服务，尤其是如何以恰当的制度设计重新凝聚社会信任，是我国金融体系面临的长期挑战。金融科技的发展也在深刻影响金融生态和供给形式，金融发展面临以新的底层技术、组织形式和基础设施进行重构的过程。金融运行的表外化、影子化、“去机构化”，随着我国与国际经济联系的增多和金融业的对外开放，涉及到金融机构的国际化和在开放情境下的金融管理、宏观调控等问题，都给我国金融发展提出了众多新的命题，对现有金融管理框架带来了新的挑战。

构建为实体经济服务的安全高效包容的金融体系

当从金融弱国转向金融强国时，特别是当我国的金融改革不仅仅是现有体系的完善，还将涉及重构金融要素和金融基础设施的体系演进和转型，将探索新的理念和模式，已不能简单借鉴国际经验了，而是需要立足于我国的传统、现实环境和金融实践，直面现实中的混乱与困惑，既要克服从概念到概念，坚持问题导向，又要不为具体问题所束缚，需要“于无声处听惊雷”，突破观念约束，回归本源思考与探索。

虽然我国当前的金融体系是充分借鉴国际经验建立起来的，我们学习的也是西方的那套金融理论，但多方引进且相当程度都已“中国化”，使得我国的金融运行具有显著的“中国特色”。近些年不仅海外学者，就连国内学者也不断担忧发生金融危机，但现实中却始终没有发生。可见对我国金融体系真实的运行逻辑、真正的风险点和有效的调控、监管框架尚未准确、清晰认识。

开放竞争和科技发展推动金融现实转型，我国的金融改革已从外在的“形”转向内在的“神”，牵一发而动全身。全国金融工作会议已对未来5年的金融发展、监管和调控指明了方向，进行了全面部署。为更好地贯彻落实中央部署，更顺利地推动金融改革以稳定发挥金融功能，除从现实运行中重新认识真实世界的金融体系这本“无字天书”，清晰定位财政、金融、监管、宏观调控和危机应对等不同职能外，还有必要跳出所谓“国际趋势”，对其中蕴含的理念、功能、模式、改革路径等深层次问题展开充分讨论，使金融体系具有内在的神韵，比如平衡微观主体的成长、多层次金融市场的建设和金融市场的稳定等。

我国微观主体普遍存在既希望政府放权不干预，又希望政府信用支撑，尤其在困难和危机时期希望政府介入的矛盾心态，表现出“青春期”的躁动和非完全独立性。市场越是有活力，越有助于微观主体的成长，有助于市场的分层和融合，最终有利于金融安全，但同时也越容易产生混乱，给金融监管和宏观调控带来挑战，短期内会引发金融的不稳定性。金融市场内生信任的凝聚过程中，也将伴随着市场“中心化”的集中过程，引发“太大而不能倒”的隐患。金融体系的成长，如小孩的成长一般，需要管理和宏观调控理念的调适，特别对非系统性风险和反映经济周期的金融波动，需要有更大的容忍度。

市场的成长和转型，外来制度中国化和不同制度间的磨合，总会带来混乱和冲突。我国历史上和当前不缺乏悖论、乱象，如当前的空转、错配和短期化等。混乱和冲突是最好的老师，有其内在的逻辑和秩序。也许正是在这种既矛盾又融合的对立统一中，才能动态完成市场的成长和转型。因此，如何合理回应市场中的矛盾、混乱并自我成长，如何在保持市场活力的同时将其引导到合意秩序框架内，需要宏观管理部门保持必要的谦卑和定力，抓住宏观层面真正在意的风险根源，利用现实有效的影响力（工具），进行管理和调控。金融体系“表外化”、“影子化”和互联网金融的快速发展，是在当前激励约束机制下响应现实需求的反映，是经济体系“内生”的金融生态，但合理并不合意，需要在更宏观框架下实现良性循环。

我们似乎对直接融资和间接融资、分业与混业、产融结合模式已有战略上的选择，但现实中又广泛存在隐性担保和刚性兑付，甚至名股实债，维护金融体系的结果稳定等，间接融资似乎更符合文化传统和市场需要。我们仍坚持分业经营分业监管，但实际上不同类型金融机构间存在复杂的股权、业务、资金等方面的融合，甚至产业和金融的多维度融合。

我国对未来的金融体系有渐趋清晰的愿景，并看到了当前金融体系的不足和差距，但现实所谓的“问题”，总是多种因素共同作用的结果，并且因和果是相互交织相互强化的，需要从不同层次打破原有循环。因此，如何实现转变甚至转型却并不容易，在破和立之间，还需要从实践角度设计可行的改革路径和对改革成功与否的评价体系。既需要从“果”上要求，也需要在体制机制等“因”上转变，更需要各方主体包括政府在观念和认识上开放包容，自身转变带领社会改变。

总之，当从金融弱国转向金融强国时，特别是当我国的金融改革不仅仅是现有体系的完善，还将涉及重构金融要素和金融基础设施的体系演进和转型，将探索新的理念和模式，已不能简单借鉴国际经验了，而是需要立足于我国的传统、现实环境和金融实践，直面现实中的混乱与困惑，既要克服从概念到概念，坚持问题导向，又要不为具体问题所束缚，需要“于无声处听惊雷”，突破观念约束，回归本源思考与探索。