杨立杰：十一五时期央行内审工作取得显著成效顺水鱼财经

“十一五”期间，人民银行系统各级内审部门紧紧围绕“不断加强合规性审计，积极推进内审转型”的总体思路，有效履行内部审计确认和咨询职能，充分发挥了查处违规、完善内控、防范风险、改进治理的作用，为人民银行依法有效履行中央银行职能做出了重要贡献。

一、不断完善内审工作组织体系和制度体系

人民银行党委始终高度重视内审工作，大力支持内审部门的建设和发展。“十一五”期间，各级内审部门不断加强干部队伍建设，努力提升审计人员素质。目前，人民银行已建立了比较完善的内部审计组织机构，配备并培养了一大批优秀的内审人才队伍，为内审工作有效开展打下了坚实基础。截至2010年底，人民银行系统设有独立内审部门的分支机构共384个，总行、分行、省会城市中心支行和90%以上的地市中心支行设有独立内审部门，全系统共有专、兼职内审人员3600多名，其中：专职内审人员占66%人，80%以上内审人员具有高、中级职称，一部分还具有注册会计师（CPA）、注册内部审计师（CIA）和注册信息系统审计师（CISA）资格。一支高素质干部队伍的建立和不断充实提高，保证了央行内审工作的顺利开展。

内审工作制度体系不断完善。“十一五”期间，内审司先后制定下发了《中国人民银行分支机构内部控制指引》、《内审工作考核办法》、《分支行授权审计指导意见》、《内审统计报告制度》、《内审业务综合系统运行操作管理办法》等一系列制度、办法。这些制度、办法与《中国人民银行内审工作制度》、《领导干部审计审计制度》、《领导干部履行职责审计制度》、《信息技术审计管理办法》、《内审操作规程》等一起，构成了比较完善的央行内审工作制度体系。制度体系的不断完善，对于内审工作有效开展、提高规范化和标准化水平、确保审计工作质量，都发挥了重要的作用。

二、大力开展各类审计，充分履行内审工作职能

人民银行内审部门确立了多种审计类型，并不断深化各类审计工作，充分发挥了内部审计在查处违规、服务管理、支持决策方面的作用。

一是领导干部离任审计和履行职责审计。我们将领导干部履职审计和离任审计作为内审履行职责的主阵地，建立了上级行对下级行、内审部门对同级职能部门周期循环制度。五年来，总行内审司完成了对上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行和副省级城市中心支行一个轮次的审计。按照分行对中心支行3-4年、中心支行对县支行2年一个轮次的审计频率要求，组织各级行持续开展履职、离任审计，同时，以“同级监督”形式积极开展对各级行职能部门负责人的履职和离任审计。履职审计和离任审计既重点关注审计对象履行决策、管理、控制、监督等职责以及重大事项情况，也对被审计单位整体内部控制以及各项业务、财务活动进行全面审计。通过审计，不仅促进各级行领导干部依法有效履行职责的意识，为各级行党委考核任用干部提供参考和依据，也有效促进各级行、各部门内部控制和业务管理水平的提高。

二是财务和业务管理专项审计。“十一五”期间，我们紧密围绕央行的中心工作，在货币政策、金融稳定、金融服务、财务管理、外汇管理等方面，共组织开展专项审计9700多项，基本覆盖了人民银行各个主要的职能部门和业务领域。比如，针对工程建设领域问题多发的社会现象，连续5年开展基本建设管理专项审计，基本覆盖了近年来立项的全部基建项目；以促进货币政策有效执行、维护金融稳定和推动金融改革为目标，先后组织开展了央行公开市场操作、农信社改革专项央行票据等专项审计；以维护人民银行公信力和提高依法行政水平为目标，连续4年组织开展了依法行政专项审计；为配合外汇管理改革和外汇业务管理需要，连续5年组织开展了资本项目外汇管理、国际收支外汇管理、外汇查处管理、外汇储备经营管理等一系列外汇管理方面的专项审计；等等。这些专项审计，涉及到各项业务的制度建设、风险管理、内部控制、业务操作等情况，比较深入、准确地掌握了各项业务、各个具体环节存在的问题，对于各部门加强业务管理、完善管理制度、强化自身监督等方面，发挥了积极的促进作用。

三是信息技术审计。针对人民银行信息化建设不断加快、信息技术广泛应用的实际情况，我们积极探索开展信息技术审计。先后组织对人民银行会计核算、统计监测、国库业务、信贷登记、大额支付等信息系统，对机房、网络、数据库等计算机基础设施，对科技服务外包、信息系统应急管理等科技管理方面进行了专项审计。2009、2010年，我们又在全系统组织开展了信息技术应用和系统运行管理专项审计，审计范围覆盖了信息系统管理和计算机基础设施管理的各个方面，使人民银行信息系统审计由单项审计走向全面审计，又上了一个新台阶。人民银行信息技术审计工作起步较早，经过几年的努力，已经培养锻炼了一支业务骨干队伍，信息技术审计工作在我国行政、事业单位的内审同行中处于比较领先的水平。

四是对直属企事业单位的审计。“十一五”期间，我们先后对中国印钞造币总公司、中国金币总公司、中国金融电子化公司、清算总中心、金融时报社、中国钱币博物馆、总行机关事务管理局、集中采购中心、反洗钱监测中心、征信中心、研究生部、郑州培训学院、中国外汇交易中心、汇达资产托管有限责任公司、" 中国银行(" 601988," 股吧)间市场交易商协会等直属企事业单位和相关单位进行了审计。部分单位还审计了多次。通过审计，促进了这些单位进一步健全内部控制制度，加强财务资金管理，完善监督约束机制，更好地发挥其相关职能作用。

对于审计发现的问题，我们采取了严格的整改落实措施，有的责成被审计单位限期整改，有的要求其今后改进提高，更主要的是要求被审计单位健全制度、完善机制、改进管理，以防患于未然，对于比较普遍性的问题，还建议有关主管部门完善规章制度、强化管理措施。近年来，为了进一步提高审计整改效果，我们建立了审计发现问题责任落实机制，对每一个问题，都根据职责和权限，分别落实经办人员、部门负责人、单位主管领导的责任，记录在案、按责整改。通过这一措施，增强了各级领导干部和工作人员严格遵守规章制度、认真履行职责的自觉性，大大减少了有章不循、屡查屡犯现象的发生，有效提高了审计工作的效果。

三、积极推进人民银行内控长效机制建设

人民银行作为中央银行，履行着重要的职能，机构层级、数量和人员都比较多，建立健全内部控制体系至关重要，而内审部门在内控体系建设中发挥着重要作用。

一是制定《内部控制指引》。2006年，借鉴国际通行的COSO内部控制框架，结合人民银行实际情况，我们研究制定了《人民银行分支行内部控制指引》，为各级行建立健全内部控制体系提供了理论指导和工作框架。根据指引要求，各级行分别成立了内部控制建设工作领导小组，不定期对本行及辖区的内部控制情况进行督导、检查、反馈。《指引》的发布实施，有力地推动了人民银行内部控制机制建设工作。

二是探索开展内部控制审计。2008年，我们将内部控制审计作为推进人民银行内审转型的重点和突破口，积极开展内部控制审计研究和试点，制定了专门的内部控制审计方案，连续3年组织各级内审部门共对300多家分支机构开展内部控制审计。内部控制审计围绕控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监控五个要素进行，跳出了传统合规性审计模式，采取了评估、测试等新的审计方法，对内控机制的建立健全和有效运行情况进行全面评价。内部控制审计的开展，不仅提高了人民银行内审工作水平和效果，也为内审工作转型与发展打下一定的基础。目前，内部控制审计已成为我们的一种独立审计类型，进一步丰富和完善了人民银行内审工作。

三是全面确立内部审计人员的内部控制视角。除了开展专门的内部控制审计外，我们积极引导各级内审部门和全体内审人员，在开展履职和离任审计、财务和业务审计以及信息技术审计时，都要增强内部控制意识、确立内部控制视角。也就是说，既要善于从内部控制局部环节入手开展审计，又要善于从内控全局和动态上进行分析；既要善于查找内控措施执行方面的问题，又要善于发现内控制度和机制上的缺陷；既要善于从内部控制的角度发现问题，又要善于从完善内部控制的角度提出建议。内部控制视角的全面确立，促进了人民银行内审工作水平的提高。

四是持续推进内控长效机制建设。2009年，由内审司牵头，组织人民银行有关业务部门，在全系统开展了内控安全管理大检查。为开展此项检查，人民银行建立了内审部门牵头、各业务部门共同参加的内控安全管理长效协调机制。此后，我们在这一协调机制框架下积极开展了一系列工作，主要包括：进一步发挥内审过程介入、实时监督作用，积极参与基建立项审批、大额采购招标等活动；对审计发现的问题进行认真梳理，及时与有关业务主管部门进行沟通磋商，促进其进一步改进管理；对业务部门拟定的规章制度认真研究提出意见，得到行领导和有关业务部门的高度重视。通过开展上述工作，使内审监督关口前移，内审咨询职能进一步发挥。

四、着力推动人民银行内审工作转型与发展

十一五期间，借鉴国家审计“免疫系统”建设和内审行业组织关于内审转型与发展的思路，我们紧密结合人民银行实际，在推动央行内审工作转型与发展方面开展了一系列工作。

一是深入研究，不断理清内审转型与发展的基本思路。按照中国内部审计协会提出的“六个转变”等转型要求，在深入分析中央银行业务及其内审工作实际的基础上，我们不断梳理、形成了央行内审工作转型与发展的基本思路，主要包括：在工作指导思想上，我们提出要正确处理推动转型与促进发展、转型与准则、转型与合规性审计、转型的过程与结果、整体推进与分头探索、转型发展与人才队伍建设等六个关系，全面、扎实推动内审转型与发展；在总体路径上，明确了转型的核心是审计类型与审计内容的转变，提出了由传统财务、业务合规性审计，向风险管理和内部控制审计，进而向绩效审计转变的路径要求；在主要目标上，提出要通过转型与发展，达到拓展审计职能、改进审计方法、提高履职效能、提升人员素质的目标。上述基本思路的确立，进一步统一了各级内审部门和内审人员的思想认识，广泛调动了推动转型与发展的积极性。

二是深入开展“学准则、找差距、促转型”活动。我们认为、转型的过程，就是进一步理解和遵循国际、国内内部审计准则的过程。2010年，我们组织全系统内审部门深入开展“学、找、促”活动，以认真研究、深入学习国际、国内内审准则为核心，对照准则，查找差距，明确工作思路，把握工作重点。“学、找、促”活动作为部门学习型组织建设和转型发展的重要载体，得到了全系统内审干部的积极响应，在内审理论与实务方面形成了一批有价值的成果。我在《金融时报》上发表了《学习运用国际内部审计准则，推进央行内审工作转型发展》一文，系统内审干部也撰写和发表了不少内审理论与实务文章，一些论文还在审计学会、内部审计协会组织的理论研讨活动中获奖。

三是制定规划、抓住重点，积极开展转型课题攻关。转型与发展是央行内审部门较长时期内的一个系统工程，必须有规划、有重点、扎实推进。2010年，我们初步拟定了《人民银行内审工作转型与发展三年规划》，并确定了深化离任和履职审计、开展风险导向审计、推进内部控制和风险管理审计、探索绩效审计和资产负债表健康性审计等转型与发展重点课题。对这些课题我们采取集中攻关和分头探索的办法，广泛调动分支行参与，目前有的工作取得了一些初步进展。比如，完成了人民银行风险评估框架的专题研究，一些分支行探索建立了风险评估体系；在领导干部履职审计和业务管理专项审计中，探索开展了绩效性审计评价，有的行开始建立指标体系，采用定性和定量相结合的方式对有关事项的经济性、效率性、效果性进行评价；开展外汇储备经营管理审计、经济实体和融资中心清理收尾工作审计等，初步确立了围绕央行资产负债表开展审计的思路。

四是改进内审技术和手段，强化内审干部培训。转型的一个重要内容是提高审计工作的信息化水平，转型的关键是审计人员知识和技能的提高，近年来我们在这些方面也作了大量的工作。根据人民银行业务和管理信息化迅速发展这一趋势，我们积极推进内审工作信息化建设。2008年，研究开发了“人民银行内审业务综合管理系统”，构建了一个包括内审人力资源管理、审计计划管理、审计档案管理、审计依据管理、工作信息交流等功能在内的综合平台。目前已在全系统推广运用。我们积极探索并推动计算机辅助审计的开发，采购了业界比较成熟的ACL软件，在部分审计项目中进行了试点应用，取得了很好的效果。我们不断加大内审干部培训力度，举办了一系列专题培训班和审前培训班，五年来累计培训内审人员36000多人次。2010年，我们还专门举办了国际注册内部审计师资格考试考前培训班，鼓励更多内审人员考取CIA证书，努力实现“持证有本、一专多能”，人民银行内审干部正在向职业化、专家型、复合型方向迈进。

2011年是“" 十二五”开局之年，也是央行内审工作进一步转型与发展三年规划的第一年。我们将紧密围绕央行中心工作，振奋精神，扎实工作，积极探索，高效履职，充分发挥内部审计确认、咨询职能，为我国央行事业做出更大的贡献。