农信股改悬疑 银监会给予全面回应顺水鱼财经

一则关于“九成农信社濒临倒闭”的误报，让人们把关注金融改革的目光聚焦到了农信社身上。

由于没有统一的全国性总部，分散而各自前行的农村合作金融机构股改进程、方向、困难并不为外界所熟知，质疑和误解在市场上此起彼伏。

这是关系到未来' 中国银行业整体发展水准的最后一轮改革。8月2日，中国' 银监会合作金融机构监管部主任姜丽明就近年来农村信用社改革发展情况回答了记者提问，公开表示要通过5年左右时间将高风险机构全面处置，历史亏损挂账全面消化，股份制改革全面完成。显然，农村合作金融机构已经到了该正视问题、重视沟通、强调信息披露的时刻。

历史包袱如何解决

农信社改革需要进一步推进，过去的改革不彻底，体制问题一直没有解决，缺乏约束机制，不应该长期拖下去

“现在全国都在改革，已经股改的县一级农商行都欲向城市靠拢，我担心的是股改后因为利益驱动整体向城市推进，那么谁来服务"三农"？”国务院发展研究中心金融研究所副所长张承惠在接受《农村金融时报》记者采访时，对历史包袱的解决及股改新出现的问题表示了强烈关注。

经过60年的发展，遍布全国的大小农信机构依托本地的经济状况走出了不同的道路，股改的进程也由此不同。但学界基本认为，过去的改革不彻底，体制问题一直没有解决，缺乏约束机制，不应该长期拖下去。

截至目前，我国已组建农村商业' 银行155家、农村合作银行210家，其中重庆农商行已经成功上市，但是法人治理结构、股权结构、经营管理模式、遗留呆坏账等历史性问题依旧困扰着很多“尚在路上”的小机构。

“要分类改制，对资本充足率较好的机构，按期完成股改转换工作。对资不抵债机构，应创造条件，推动转股工作。对确有困难机构，应借助兼并重组等方式实施股改，把高风险机构风险化解和股权改造结合起来。对欠发达地区法人股比例难以达到标准机构，可酌情降低相关要求。”中国社科院农村发展所研究员、中国小额信贷联盟理事长杜晓山对本报记者阐述了他认为的“解题”方法。

中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军则认为，全国各地需要不同，服务各有差异，如江浙和西部的市场化程度各异，没有统一适合于经济类别的模式，不能以“一刀切”的模式进行股改，而需要有自己的定位。

小额、分散是农村金融自有禀赋，专家的观点基本认为，股改要根据地域情况、自身情况，逐步化解历史包袱。

【银监会回应】

中国银监会合作金融机构监管部主任姜丽明在回答记者提问时表示，农村信用社是互为独立的金融企业法人，各法人机构间具有历史延续下来的系统性和关联性，其单体机构的改革是整体推进这类机构改革的基础。

有效推动单体机构改革，关键是要破除以“合作制”名义长期运行造成的体制机制障碍，消化长期累积的历史包袱。

在前期艰难探索中，银监会深刻认识到，受农村经济制度、农村经济社会发展水平以及农村信用社历史发展路径影响，农村信用社早已不是合作制。无论是要实现这类机构的重生再造，还是推进创新农村金融体系，都要求必须按照股份制原则重建农村信用社的产权制度。为此，银监会正式确立了农村信用社的股份制改革方向，其重大意义在于澄清并认可了农村信用社不是合作制的历史和现实，也为未来发展真正意义的农村合作制金融企业留下了空间。

从2010年起，银监会陆续制定实施相关制度办法，推动资格股向投资股转化，支持组建农村商业银行或股份制的农村信用社，同时指导农村信用社引进新的优质合格股东，优化产权结构，改善公司治理。目前，全国农村信用社资格股占比已降到30%以下，已组建农村商业银行155家、农村合作银行210家，农村银行机构资产总额占全国农村合作金融机构的41.4%。

历史包袱的重压是改革前农村信用社举步维艰的另一个重要原因。特别是受中西部农村经济发展滞后和前些年体制性因素导致经营不审慎的影响，全国因历史包袱过重形成的监管评级6级及以下的机构还有146家。对这个问题，银监会的工作思路是，统筹发挥政府和市场两方面作用，大力消化存量，严格控制增量。

一方面，银监会积极协调各有关部门落实财政、税收、货币政策等各项扶持政策，指导各级地方政府拿出“真金白银”置换农村信用社不良资产，对农村信用社清收盘活不良贷款给予支持帮助。同时，鼓励引导各地农村信用社实施股份制改革和增资扩股，通过股东购买方式化解不良资产，有效利用市场力量，加快历史包袱的化解进度。对于高风险农村信用社以及经营管理水平较差的机构，鼓励支持银行业金融机构和优质企业对其实施兼并重组，允许民间资本阶段性控股。

另一方面，切实强化金融监管，督促加强和改进贷款管理，着力推进全面风险管理机制建设，试点实施巴塞尔新资本协议，强化监管窗口指导和风险提示，加大对违法违规问题的查处力度，促使农村信用社风险管控能力大幅提升，增量风险保持在较低水平。通过各方面共同努力，农村信用社目前整体经营状况平稳健康，已经步入了良性发展的轨道。目前农村信用社增资改制时都得到高倍数的超额认购，吸引了包括国内外先进银行等大量战略投资者。大多数投资者在以面值购买股权的同时，都自愿支付50%或以上比例的对价，帮助消化存量包袱。

怎样保证方向不偏

如果农信社改成商业银行后进一步扩大了非农服务范围，这样的股改是不成功的

农村合作金融机构股改的目的，是让这些小机构立足当地，茁壮成长，以弥补大型银行业务网络的空白，解决农村金融供给不足的现状。

“农信社无论采取什么样的股改架构，服务"三农"的目标不能改。根扎在哪儿？服务对象是谁？首先要明确。”赵锡军非常强调股改后农信系统的服务方向。

市场普遍认为，股改后的农信社应该定位更清晰，效益更高，如果股改改了定位，改了服务方向，那将是最大的不成功。

“省政府都愿意将农信社改为农合行或农商行，使之走向城市，但明智的地方官员应该遵循农信社服务"三农"的原则，按照更科学的商业运作模式去改，把县一级农信社改造成真正为当地服务的金融机构。”张承惠表示。

同时她提醒，地方政府要有一个正确的利益导向和准入门槛，使之不会看起来是局部改革，不能让一些原本在服务“三农”方面做得很出色的农信社卷人股改大潮而放弃本色。

确实，金融体系改革和建设是一个整体性的问题，如果因为股改而导致某些区域的农村金融服务在短期内出现削弱甚至是断档，都将会是改革过程中的败笔。

杜晓山则认为，无论对何种机构，最重要的都是正确处理商业化运作和服务“三农”，尤其是服务于农户的关系问题，一定要取得这两者间的平衡。

在采访中记者发现，很多地方农信社都非常喜欢强调自己是本地最大的金融机构。其实，大或小并不应该成为这些机构追求的目标，对“三农”的服务深度和有效程度才是股改中需要监管机构掌舵的方向。

【银监会回应】

如何保障农信社通过股改进一步提升支农服务水平，姜丽明认为核心是要坚持专业加敬业的原则，增强农村金融服务功能。她介绍说，近年来银监会重点从三个方面推动此项建设。

一是增强可持续发展能力，这是前提和基础。不能“独善其身”，哪能“兼济社会”？在这方面，主要是通过前面所谈的深化改革，加强监管，强化管理来提升单体和整体健康度。

二是确立服务“三农”的市场定位。我国不缺大银行，缺的是能够为广大农民提供专业化、贴近式服务的中小银行。农村信用社长期扎根农村，在农村金融市场上具有先天的比较优势。坚持“三农”市场定位，既是提升金融整体服务功能的客观要求，也是农村信用社实现差异化、特色化发展的内在需要。为此，银监会着力加强对农村信用社战略方向监管，积极协调有关部门出台支持农村金融发展相关扶持政策，以监管约束和政策激励引导和督促农村信用社制定清晰的发展战略，确保其支农服务方向不偏移。

三是健全服务“三农”运作机制。银监会始终督促指导农村信用社立足自身优势，适应农村金融需求特点，大力推动开展金融产品和服务方式创新。督促增加机构网点，完善网点功能，并采取布设物理机具、开展流动服务等多种灵活方式，不断扩展服务覆盖面和提高服务深度。重点围绕解决农村“贷款难”，加强农村银保合作，推动抵押担保创新。今年，银监会还将会同银行业协会联合举办“农村金融产品博览会”，为农村信用社搭建经验交流平台，更好地推动农村金融创新工作开展。

股改应该怎样推进

股改的方式有很多种，但必须循序渐进，能让农信系统更好地服务“三农”

并不是所有的农村合作金融机构能像重庆农商行一样顺利股改完成，很多悬而未决的困难，两难的决定摆在他们面前。农信社改革向何处去？股改应该怎样推进？这成为了这个行业以及金融系统的热点。

“首先要防止一刀切、防止大干快上的激进思想和做法；防止强迫命令，把改制条件不成熟的机构也超阶段的改制。”杜晓山认为，推动此项工作，应遵循先规划、后实施，先易后难、分步推进、重点突破的思路。

对于股权结构，杜晓山表示，既要防止大股东和内部人控制，又要防止股权过于分散、不稳定和决策效率低的问题。他还认为，农信社的改革方向不应该只有商业银行一条路，否则不可避免的一个结果将是削弱为“三农”尤其是对农户的服务。

张承惠则认为，问题的根本在于目前省联社监督改造的模式，她表示，各县联社应该成为真正的独立法人，政府应该严格限制其跨地域发展，才能真正实现农信社真正为“三农”服务。当下省联社监督改造的模式一直被市场认为是农信社股改的一大障碍所在，加上省联社及各地联社的高官选派和政府部门有着千丝万缕的联系，因此农村合作金融机构一直身份不明晰。

“必须解决这个问题，否则省政府和省银监局的意见不统一就会造成改革搁浅。”一位熟知此行业的人士向记者表示。

张承惠表示，通过改革，县级联社要改造成真正意义上的股份制，解除与省联社的行政关系，省联社转变为类似协会的行业服务机构，县级联社不往上“冒”，这是农信社发展的理想方向。

赵锡军从另一个角度认为，从监管部门来说，让各个农村金融机构拥有足够的资本金和风险控制能力，股改是使之较快实现的方式，但股改不是形式上发生多大变化，因此，在此过程中提升自己的管理水平十分重要。

【银监会回应】

对于2003年以来深化农村信用社改革的总体部署和具体措施，业内外人士看法不一。姜丽明强调指出，这些部署和措施是符合农村经济金融发展规律的，也契合农村信用社自身发展要求，取得了重大进展和阶段成果。但是她也承认，由于多方面因素的影响和制约，农村信用社一些深层次的体制机制问题还没有根本解决，改革发展逐渐步入“深水期”。

按照中央十七届三中全会和全国金融工作会议的战略部署，银监会明确提出，从2011年开始，要通过五年左右时间的努力达到以下目标，即高风险机构全面处置，历史亏损挂账全面消化，股份制改革全面完成，现代农村银行制度基本建立，主要监管指标达到并持续符合审慎监管要求农村金融服务功能与核心竞争力显著提升。

姜丽明表示，银监会将继续推进产权制度和管理体制改革。全面取消资格股，鼓励符合条件的农村信用社改制组建为农村商业银行。不再组建新的农村合作银行，现有农村合作银行要全部改制为农村商业银行。要在保持县(市)法人地位总体稳定前提下，稳步推进省联社改革，逐步构建以产权为纽带、以股权为联接、以规制来约束的省联社与基层法人社之间的新型关系，真正形成省联社与基层法人社的利益共同体。

同时，银监会在着力打造现代农村银行制度，指导农村信用社优化人力资源结构，着力构建符合小法人特点的公司治理机制，加强流程银行建设，建立全面风险管理体系和符合现代农村金融企业要求的经营机制。

姜丽明说，银监会将指导农村信用社在经济欠发达的农村地区，特别是金融机构空白乡镇增设网点，延伸提供服务。引导优化信贷投向和结构，持续增加涉农信贷投放，切实增加农村资金供给。鼓励和支持在有效防范风险前提下加大金融服务创新力度，提高服务质量，不断提高农村金融服务的可得性、透明度和便捷性。

据悉，银监会将健全分类监管体系。制定符合农村信用社机构和业务特点的差异化监管政策，强化实施分类监管和差别指导。深入开展主要监管指标达标升级，进一步改善经营状况和风险管控能力。建立针对服务“三农”的特殊业务领域的贷款风险容忍度、弹性存贷比监管方法、特殊尽职免责办法，以及适度宽松市场准入政策，支持提升金融服务能力。

姜丽明最后指出，要积极协调有关部门，出台协调性和配套性强、长期激励导向明确的农村金融扶持政策。根据现代农业功能区建设规划和不同机构服务贡献度，在政策力度上有所倾斜和侧重，支持发展现代农业，更好地帮助广大农民致富奔小康。