推进依法理财 建设法治财政顺水鱼财经

编者按：

今年是实施全国“六五”普法第一年，也是贯彻全国“" 十二五”规划开局之年，为做好全国财政“六五”普法规划的落实工作，为财政“十二五”规划实施创造良好的法治氛围，" 财政部条法司在全国范围内组织开展了“行政复议制度的发展与完善”主题征文活动。活动紧密围绕财政中心工作，结合财政管理改革与实践，突出依法行政依法理财，广泛宣传财政" 法律制度和惠民政策，取得一定实效。在全国“12·4”法制宣传教育日来临之际，现将部分优秀文章刊发，以期推动帮助更多的财政干部和社会各界学习研究财政法律知识，进一步提升财政部门和社会各界的财政法律素养和水平。

政府采购行政复议案件相关法律问题研究

财政部条法司 北京市财政局

2003年1月1日政府采购法实施后，政府采购行政复议案件开始出现。随着政府采购规模的快速增长，政府采购行政复议案件也逐渐增多。深入分析政府采购行政复议案件产生的原因，全面总结审理政府采购行政复议案件应重点关注的相关法律问题以及经验，提出完善建议，有利于及时、有效的化解政府采购类行政争议，进一步规范政府采购以及政府采购行政复议工作。

一、政府采购行政复议案件的原因

（一）政府采购活动中存在的问题引发行政复议案件。例如，政府采购文件的内容易引发争议，对采购文件的制定缺乏全过程、有效的监管，容易出现采购文件不平等问题。

（二）政府采购质疑争议引发行政复议案件。目前，" 法律法规对政府采购质疑的主体、范围、条件、受理方式、程序、调查方式、答复内容等规定不全面，容易产生争议。实践中，很多政府采购行政复议案件是针对采购质疑中引发的争议提出的。

（三）政府采购投诉处理中的问题引发行政复议案件。实践中，容易在政府采购投诉处理的受理范围、举证规则以及审理原则等方面产生争议。

二、政府采购行政复议案件应关注的问题

（一）受理阶段的问题。一是要正确把握政府采购行政复议申请人资格，未参与涉案项目采购活动或未购买采购文件的供应商不能提出行政复议申请。二是要正确判断质疑投诉的起算点，供应商在法定期限内提出了质疑或者投诉，其后又补正相关事实或理由的，不应认定超出法定期间。

（二）审理阶段的问题。一是要正确把握政府采购行政复议案件的审查原则，对政府采购投诉处理行为的事实依据、法律适用以及程序等全面审查。二是应正确区分举证责任。对于采购文件或采购活动是否合法的举证责任应由采购人或者采购代理机构承担；对于相关采购主体存在不正当行为的应由申请人提出相应的线索。三是要正确对待专家意见。复议过程中，发现有证据证明评审专家有不正当行为可能影响评审结果的，复议机关可以组织专家进行复核。

（三）决定阶段的问题。复议中要正确理解事实清楚、证据确凿的内涵，掌握好证据证明标准。政府采购投诉处理行为应对定案有影响的主要证据查证属实，证据之间形成较为完整的链条，并可以通过证据链条证明相关事实。

三、政府采购行政复议工作的经验

（一）树立服务理念，创新方式方法。财政部门坚持以人为本，牢固树立服务意识，创新工作方式方法，通过行政复议实现公平正义，规范政府采购工作，切实保护当事人的合法权益、保障政府采购活动依法进行，确保行政复议决定客观、公正、合法。

（二）加强联系沟通，提高工作质量。财政部门法制机构与政府采购监管机构密切联系、积极配合，提升行政复议和政府采购监管工作水平。针对社会影响大的案件主动沟通交流、听取各方意见建议，确保案件依法得到妥善处理。

（三）注重源头预防，规范财政执法行为。财政部门法制机构还积极做好政府采购监管领域的法律服务工作，提前介入，提供相关合法性建议，确保政府采购监管行为规范，从源头上预防和减少行政争议，提高依法行政依法理财水平。

四、规范政府采购行政复议工作的建议

（一）重视调解与和解在政府采购行政复议案件审理工作中的作用。行政争议的产生有的是由于当事人对相关法律政策不了解，又缺乏沟通的渠道而造成的。财政部门在审理行政复议案件时，应通过听证会、座谈会等形式听取双方，尤其是申请人的意见，积极向其解释法律和政策的规定，做好行政复议的调解工作。

（二）严格依法办案，提高行政复议的社会公信力。财政部门要注重不断提高行政复议案件的办理质量，努力实现法律效果和社会效果的统一；要坚持“以人为本、复议为民”，把握好保护当事人的合法权益与维护公共利益、公平与效率、原则性与灵活性、合法性审查与合理性审查、实体与程序等方面的关系。

（三）培养和锻炼财政部门行政复议专业人才队伍。各级财政部门要把行政复议专业人才的培养和锻炼作为一件大事来抓，财政部门法制机构工作人员也要脚踏实地、埋头苦干、甘于奉献，把民本、民生的理念贯穿于行政复议工作的始终，努力替百姓排忧解难，树立政府的威信和形象。

（执笔人：财政部条法司刘元涛北京市财政局法制处谢垚）

我国行政复议制度功能定位的发展与完善

浙江省财政厅

行政复议是解决行政纠纷的重要制度之一，本文结合行政复议工作的实践经验、体会等，探讨行政复议制度功能定位的修正以及相关制度的完善。

一、我国行政复议功能定位的形成与发展

行政复议法将立法宗旨确定为“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”，即将“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”作为首要目标，这一目标的出发点将行政复议等同于行政系统内部的自我纠错手段。行政复议法实施条例第一条规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》，制定本条例。”该条例将纠纷解决作为行政复议的功能之一是一大进步。但是，行政复议法实施条例只是一部" 行政法规，囿于其自身的法律地位，其制度构设仍不可脱离行政复议法的窠臼。

二、现实困境下行政复议功能定位的重新考量

行政复议制度作为政府主导模式下的纠错制度，具有程序灵活快捷、成本低廉等优势，理应成为当下行政相对方救济其权益、监督行政机关的最佳选择，但实践中的行政复议却与制度设计者的最初设想相去甚远。全国每年的行政复议案件数量与行政诉讼案件、信访案件数量差距悬殊。其中相当一部分案件本可以通过行政复议来解决，但行政复议却未能有效发挥解决纠纷功能。究其原因，行政复议制度目标定位的偏差无疑是问题的关键所在。法律制度的目标是法律制度的灵魂。如果某一法律制度发生了功能定位的偏差，那么其具体制度设计及其在现实中运作的实际效果不尽人意就是自然而然了。

行政复议制度确立之初，将行政复议制度视为一种自我纠错机制，对于行政法治观念的推行、依法行政的实现以及行政相对方合法权益的保护无疑是具有积极意义的。但是，当我们面对社会转型的历史课题时，如果仅将行政复议视为是一种自我监督与纠错机制的话，那么其与现实需求之间的缺口会越来越大。行政复议制度建立早期，我国财政行政纠纷少，可以说大部分地区很少发生，但是随着经济社会改革与发展的进一步深入，社会各界对财政部门依法行政、依法理财的要求越来越高，财政部门逐渐面临越来越多的行政争议。当前，政府采购监管、政府信息公开等领域行政纠纷逐渐增多，说明行政相对人对财政行政复议的纠纷解决功能有着巨大需求。

我们认为，尽管层级监督与内部纠错依然是行政复议制度的重要功能，但其基本目标应当定位为解决行政主体与行政相对方之间的行政纠纷，以更全面的发挥行政复议的功能和作用。

三、功能定位转变后的制度重构

（一）增强行政复议主体的独立性。我国行政复议机关欠缺独立性是复议制度非常薄弱的一环，不但直接导致行政纠纷中的相对方对复议不甚信任，而且难以摆脱上级行政机关以及本级机关的干涉。本着职能分离和机构精简原则，可以在县级以上人民政府统一设置专门行使裁判权的机关行政复议委员会，将现有各级各类行政机关的复议职能分离出来并统一到行政复议委员会。行政复议委员会应具有独立的主体地位和法律人格，能以自己的名义独立行使行政复议权。

（二）完善和解与调解机制。地方财政部门在探索行政复议和解与调解工作机制方面成效显著，如浙江省财政厅确立了“服务财政中心工作”、“自愿平等”、“合法合理”、“公平诚信”等解与调解工作指导原则，还不断规范行政复议和解与调解的工作程序，综合运用“六步法和解程序”：查清案件事实；分清法律是非；征求是否同意和解的意见；主动提出和解方案以供协商；注重交流、以情感人，全面调查了解情况，耐心做好沟通说服工作，促成和解合意；依法审查和解协议。

（三）建立复议决定说明理由及权利告知制度。复议机关应以法定的方式告知当事人复议决定的理由，不能剥夺其获知作出复议决定所依据的事实和法律的权利。此外，行政复议并非纠纷当事人的终极救济方式，行政复议机关在复议决定中应明确告知行政相对人司法上的救济权利、救济方式以及救济期限。

四、结语

我国行政复议制度的基本功能经历了从内部监督与自我纠错到解决行政纠纷、促进社会和谐的嬗变，这种功能转向是我国行政复议制度为了回应转型时期行政纠纷激增而做出的务实性反应。功能的转变要求建构与之相配套的具体制度，否则整个制度功能定位的实现只是一种理论设想。我们相信，随着解决行政纠纷、促进社会和谐这一功能定位的深入人心，行政复议制度必将日臻完善，发挥促和谐、保稳定的作用，为实现社会主义法治国家添砖加瓦。（执笔人：浙江省财政厅法制处周位标、应海燕）

我国地方政府工作部门行政复议职能刍议

湖南省财政厅

随着全社会法律意识的不断增强，公民、法人和其他组织依法维权而提起行政复议的数量呈逐年上升之势。根据行政复议法规定，地方政府市以上政府工作部门都配置有行政复议职能，以便对具体行政行为进行层级监督。实践中发现地方政府工作部门配置行政复议职能，存在一定缺陷，亟待改进和完善。

一、地方政府工作部门履行行政复议职能的现状

（一）法制机构设置不规范。行政复议法实施条例规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。虽然，随着法治政府建设进程的加快，地方政府已经开始逐步设立专门的法制机构来强化执法监督，规范行政行为，但由于起步较晚，加上各地政府法制建设进度不一，各地方政府工作部门法制机构的设置仍然不甚规范，有的政府部门不设置专门的法制机构，这种状况必然影响法律人才队伍建设，行政复议职能自然也难以有效发挥。

（二）缺少精通法律的专门人才。行政复议具有准司法性，某种意义上说，行政复议人员应与法官具有近似的制度角色和要求，只是在具体的知识构成上有所不同。但是我国没有统一的行政复议人员任用资格等规定，实践中我国地方政府工作部门中胜任行政复议工作的专门人才严重缺乏。

（三）层级监督效果不明显。一直以来，地方政府工作部门行政复议纠错率不高，难以达到层级监督的目的，被某些媒体和群众戏谑为“维持会”。高维持率虽然体现了行政执法整体水平较高，但也不排除存在一些不尽合理的简单维持。纠错率不高，使得行政复议从某种程度上讲已经演化成一种过场和形式，削弱了其所承担的行政机关自我约束、监督制约的功能。

二、地方政府工作部门配置行政复议职能的缺陷

（一）行政复议资源配置不合理。由于不同工作部门行政管理职责、任务、特点不同，各部门之间的行政复议工作任务很不平衡，造成有的部门有人没案办，有的部门有案没人办，原本非常有限的行政复议资源被极大分散浪费，既不利于行政复议人才的交流提高，也不利于行政机关工作效率的提高。

（二）部门法制机构办案顾忌太多。地方政府工作部门法制机构办理行政复议案件时，受到各种干扰因素较多，很多时候难以公正审查和决定。例如，行政诉讼法规定经行政复议的案件，行政复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。因此，个别部门法制机构办案时终究有些瞻前顾后，不愿成为被告，造成对行政复议维持率高的局面。

（三）上下级部门之间存在利益纠葛。因为长期的工作关系，上下级政府工作部门之间必然构成错综复杂的利益关系纽带，这也是影响行政复议公正性、导致纠错率不高的原因之一。由于地方利益、部门利益和上下级关系等复杂因素的影响，行政复议机关的决定往往很难做到完全客观。

三、改进和完善的建议

我国地方政府工作部门履行行政复议职能的缺陷，已经影响到行政复议作为解决行政争议主渠道的功能，建议设置独立的行政复议委员会，完善行政复议制度。

（一）成立行政复议委员会。2008年底，国务院法制办发布了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，开展行政复议委员会试点工作，为在全国范围内推广行政复议委员会制度打下了较好的基础。行政复议委员会具有更强的独立性，可以合理配置行政资源，使行政复议人才的作用得到集中发挥，有利于充分发挥行政复议的职能和作用。

（二）加强行政复议人员建设。应逐步充实和加强行政复议人员力量，不仅将各工作部门的优秀法律人才吸收进来，还可以对外公开招聘符合法定条件的非公务员行政复议专业人员，聘请法律专家、学者及各行业、领域的专家担任行政复议委员会特别委员，遇到重大疑难案件时，邀请专家参与案件审理，进一步增强行政复议决定的权威性和公信力。此外，建议尽快出台统一的行政复议人员任用资格规定，提高行政复议办案人员的准入门槛。

（三）创新行政复议工作机制。对于一般案件，行政复议委员会依法审理后，经行政复议委员会领导批准，以行政复议委员会的名义对外做出行政复议决定。对于存在较大争议、专业性较强或者社会影响较大案件，建议建立行政复议专家论证制度，提高行政复议的能力和水平，维护行政复议的公信力。（执笔人：湖南省财政厅税政法规处刘平）

行政行为改变后行政复议案件的审理与决定河南省财政厅

行政复议法实施条例第三十九条规定，“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。”

此条规定了在行政复议期间，被申请人改变原具体行政行为的，如果申请人不撤回行政复议申请，行政复议机关对行政复议案件继续审理的情况。但是，行政复议机关在审理后如何作出行政复议决定，行政复议法实施条例没有作出明确规定。结合行政复议实践，对行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，行政复议机关如何作出行政复议决定谈一些认识。

一、被申请人改变原具体行政行为的方式

从实践上看，根据原行政行为的具体情况，被申请人改变原具体行政行为的方式主要有：撤销全部原行政行为、变更全部原行政行为、撤销部分原行政行为、变更部分原行政行为、主动履行全部法定职责、主动履行部分法定职责。

在行政复议期间，被申请人积极主动撤销或者变更原行政行为，或者主动履行法定职责的行政行为，可以化解矛盾、减少行政争议，提高行政复议机关的行政监督效能，达成行政复议的目的。因此，应当予以鼓励和支持。

二、行政复议机关作出行政复议决定的方式

在行政复议期间，被申请人积极主动撤销或者变更原行政行为，或者主动履行一定的行政行为。此时复议案件又该如何继续进行？行政复议决定又该如何作出？

根据《行政复议法实施条例》第四十二条规定，如果申请人撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回的，行政复议终止。如果申请人不愿撤回行政复议申请，复议机关应当根据原行政行为具体情况作出决定。对于被申请人已经撤销全部原行政行为、变更全部原行政行为的，应当作出确认原行政行为违法的决定；对于撤销部分原行政行为、变更部分原行政行为的，对已经撤销或者变更的原行政行为，作出确认违法的决定，对没有撤销或者变更的原行政行为，依照《行政复议法》第二十八条的规定，作出维持、撤销、变更或者确认违法的决定，决定撤销或者确认具体行政行为违法的，可以责令被申请人重新作出具体行政行为；对主动履行全部法定职责的，作出终止复议的决定；对主动履行部分法定职责的，对主动履行的部分作出终止复议的决定，对未主动履行的部分，作出限期履行的决定。

三、完善行政复议决定方式的建议

在行政复议期间，被申请人积极主动撤销或者变更原行政行为，或者主动履行一定的行政行为，已经达到了申请人行政复议的目的。建议在修改《行政复议法》时，对行政复议的决定方式，应当增加两项内容：一是被申请人在行政复议期间主动撤销或者变更原行政行为的，确认原行政行为违法；二是被申请人在行政复议期间已经履行法定职责的，终止行政复议。（执笔人：河南省财政厅税政条法处赵欣、" 李建厂）