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自凭证式" 国债1994年发行以来，对筹集财政资金、促进经济发展、满足人民群众投资需求发挥了重要作用。但由于凭证式国债采取“中华人民共和国凭证式国债收款凭证”记录债权，导致发售进度的透明度不高，发行额度在不同银行、不同地区间调剂困难。为解决上述问题，2006年开始发行电子式储蓄国债，初步形成了中国储蓄国债发行管理体系。随着国民经济持续快速发展，个人可支配资产规模急剧膨胀和投资意愿不断加强，对储蓄国债发行管理提出了新的要求。本文通过对周口市储蓄类国债市场的调查，提出几点建议。
储蓄国债在农业地区发售特点分析
周口市是典型的农业大市、人口大市，属于经济欠发达地区。2007年至2011年，周口市发行凭证式国债主要呈现出以下特点：
（一）销售数量与行政区域级别成正比。以周口市为例，近五年面向社会发售储蓄国债（电子式）总量中，城市销售、县级销售和乡级销售比例为602∶396∶2，乡级销售几乎可以忽略不计。产生这种现象的主要原因有两点，一是县乡销售网点虽多，销售总量少。据调查，2011年底，周口市承销国债网点城市、县域、农村比例是30.6%∶16.7%∶52.7%，占比达69.4%的县乡网点销售国债量不足总额的四成。二是农村承销机构发行总量少。邮政储蓄银行分支机构的85%分布在县及县以下地区，但其国债发行总量少,无法满足基层投资者的需求。
（二）销售数量与国债期限呈反比。从历史统计数据看，五年期国债和三年期国债比例基本稳定在65∶35左右。根据500份随机调查问卷结果统计，购买一年期、三年期、五年期国债意向者占比为5∶3∶2。可以看出投资者更偏爱期限短的国债。究其原因，是国债投资者没有认真研究过储蓄类国债特点，不了解即使购买五年期国债于三年时提前兑付，扣除提前兑取手续费和应计息天数，仍然高于三年期国债" 收益。
（三）国债发行进度在时间和区域上不均衡。在经济萧条、股市行情不佳情况下，投资者偏爱国债，而国债发行规模并没有出现同步增加，其结果是国债供不应求，随着经济运行情况的好转，国债销售又呈现出滞销情况。区域上不均衡主要表现是中小城镇投资者买不到国债与大型城市国债滞销并存。对周口投资者需求满足率调查结果显示，农民购买到国债的仅占有投资国债意愿总数的一成，城镇国债投资满足率不到三成。与之同时，一些经济发达地区国债销售很慢，甚至滞销。
储蓄国债发行管理中存在的问题
（一）储蓄类国债设计存在先天不足。一是期限结构设计不全面。国债一般期限较长，缺少一年期以下和十年期以上的长、短期储蓄类国债。二是固定利率致使其实际收益与名义收益相背离。由于近几年物价持续上涨，债券的安全保值优势逐渐降低，其实际利率自2007年以来大幅下降，其实际收益已经接近负数，远低于银行销售的理财产品收益。
（二）发行机制有待完善。一是销售方式方面，凭证式国债采取承销方式，影响承销机构流动性；而电子式国债采取代销方式不利于调动销售积极性；二是最高限额过高。电子式储蓄国债单一账户当期最高购买金额100万元至300万元，意义不大；三是电子式国债因认购手续繁琐，开户费用高，交易记录和查询不直观，影响投资者的购买意愿；四是投资机会区域间不对等。国债额度分配向经济发达地区倾斜与投资机会相对较少的广大农村区域需求难以满足并存。同时，农村承销机构仅有邮政储蓄银行一家，而其“下乡发售”的品种只有凭证式国债，且额度极少。
（三）承销机构激励机制有待加强。一是激励机制效果欠佳。国债发行兑付手续费仅为5.8~6.8％。，而代理保险手续费在3%以上，有的高达4.5%；代理基金手续费加上托管费超过3%，导致前台人员国债销售动力不足；二是承销机构宣传促销不积极。在凭证式国债手续费纳入“中间业务收入”科目核算的情况下，承销机构不能拿出专门的经费进行宣传，在宣传时还要向工商行政和城市管理等部门支付费用等，宣传积极性受影响。
（四）监督管理体系有待明确。一是国债监管依据不充分。当前" 人民银行开展国债监管的主要依据是人民银行、" 财政部联合下发的国债发行文件，这些依据的立法层次不高，一旦金融机构提出异议，人民银行执法往往陷入被动；二是国债监管信息网络尚未建立，监督机制不健全。现行国债发行主要是由承销机构各自托管，发行额度、提前兑付、二次发行等变化情况，财政部和人民银行难以及时掌握；三是人民银行监管缺乏手段。" 中国人民银行的监督管理仍局限在实地检查及审核报表上，而当前商业银行对承销的国债销售额层层下分,且并不经过人民银行审核或报人民银行备案,基层人民银行难以掌握准确情况。
储蓄国债发行建议
（一）继续开展“国债下乡”活动。各级人民银行、承销机构要做好储蓄国债的宣传工作，利用广播、电视、报纸等手段，向投资者宣传储蓄国债购买、兑付和收益率知识，让购买者对储蓄国债有一个较为全面清晰的了解和认识，及时掌握国债发售信息，帮助其及时购买国债。
（二）加强国债一级市场管理。应借鉴理财产品发行灵活性，期限多样性的优点，进一步促进国债发行计划性、规律性，使国债发行计划提前公布，便于投资者合理安排投资资金。同时丰富国债品种，为客户投资提供多种选择，建议尝试短期国债，适当增加长期国债。同时，创新国债利率设计。借鉴西方国家国债利率管理经验，引入浮动利率制，兼顾国家发售机构、投资者三方利益，以利率市场化原则为基础，形成一个持续的、稳定的、科学的国债利率制度。
（三）加强国债二级市场管理。首先要注意储蓄国债发行计划的区域平衡问题。改变凭证式和电子式国债发行区域多集中于大中城市而中小城镇和广大农村投资者购债难问题，实行发行计划地域倾斜政策，为投资机会相对偏少的基层居民提供更多的机会。其次要加强对国债销售进度的监测，建立起完善的考核及退出机制，激发柜台做市商销售国债的积极性，避免经办人员在推销金融产品时，因手续费的不同而厚此薄彼。
（四）人民银行应重点关注两个问题。一是储蓄国债购买度与居民储蓄率的平衡问题。之所以提出这个问题，主要是从地方金融稳定角度考虑的。在每次国债发售前，要有效预防拥有储蓄存款的居民大量提取储蓄存款购买国债而可能引起的发行机构现金供应压力。因此，人民银行要加强对各个发行机构的监测，根据发行进度实时调整现金供应量，防止投资者因提取储蓄存款购买国债而引发存款挤兑。二是通货膨胀率和国债收益率的匹配问题。人民银行应发挥经济和金融" 分析预测职能，重点关注通货膨胀幅度，把通货膨胀率和市场物价控制在一个适当的水平，避免因物价上涨而抵消储蓄国债购买者的实际收益，切实维护国家金边债券的良好信誉。
