广州率先向人大晒地方债账本顺水鱼财经

“今后借债也必需人大审批”

' target='_blank' >审计署2011年6月公布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，中国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年。至1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个（占90.05%）和2779个县级政府中的2405个（占86.54%）都举借了债务。至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。

位于改革开放前沿的广东省广州市再一次领风气之先。

12月25日，在广州市十四届人大常委会第九次会议上，广州市审计局做了《关于广州地方政府性债务审计结果的报告》，首次披露了广州地方政府性债务规模。

报告显示，截至6月末，全市地方政府性债务余额为2414.03亿元，其中政府负有偿还责任的债务余额为1786.15亿元。广州市审计局称，截至2011年末，广州市总体债务率为69.49%，负有偿还责任的债务的总体偿债率为15.45%，均低于国际公认的100%债务率和20%的偿债率的警戒线标准。

广州市人大常委会预算监督专家委员会成员、中山大学税收与财税法研究中心主任' target='_blank' >杨卫华昨日表示，广州市把政府债务纳入人大监督范围，是广州市人大加强对政府监管的一个深化，也应该是全国未来改革的一个方向。

北京大学财经法研究中心教授、全国人大常委会预算工委法案室原主任俞光远告诉早报记者，“对地方政府而言，地方债务现在一般不放到预算里，基本没有列到人大审查的范围。按理说要作为重要内容提前列入到预算中。但政府在操作中，不跟人大汇报，只是讲了年终有多少赤字，有赤字就要弥补赤字，就得发债，否则亏空就不能弥补。”

今年3月底，全国人大常委会法制工作委员会和预算工作委员会就《预算法》草案相关情况在广西、四川调研时，许多部门就提出过，“财政预算和决算没有反映当年借入和偿还的债务，政府性债务长期脱离预算管理体系。”

中共十八大报告在谈到推进政治体制改革时提到，要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。

广州嗮地方债账本的具体背景是，2011年，国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。今年初，广州市人大常委会决定将地方性债务列入年度监督计划。

据《南方日报》报道，今年广州市人大专门组织常委会部分人员、财经委委员、部分人大代表组成的小组，调查政府性债务问题，对包括几个融资平台的运作情况、举债情况、项目款项、负债总额、偿款计划等进行分析和评估，并在此基础上提出监督建议。

在俞光远看来，光监督建议还不够，“财政赤字应该提前在预算里面做出来，赤字要通过发债弥补，那么发多少规模？还本付息多少？应该作为预算来体现。”

杨卫华认为，按照《预算法》的规定，政府一般不允许赤字，但是现在一般都是偷偷摸摸地做，历史问题很多，也无法控制，所以存在的问题很多。

按照中国现行预算法规定，地方政府没有举债权。但实际操作中，政府举债由来已久。

2011年6月27日审计署公布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，中国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。

此后，各地开始陆续举债。至1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个（占90.05%）和2779个县级政府中的2405个（占86.54%）都举借了债务。至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。

对于如何解决这一问题，杨卫华和俞光远都主张给地方政府一定的发债权。

“你不给它发债权，但实际上它已经有债了，私底下发得乱七八糟，也没有任何监督。与其让它暗箱操作，不如拿到台面上，给它发债权。但要有一定的范围、限度，才能够控制住，要正式通过审查批准，通过法定手续，规定发多少，怎么发，怎么用。不能滥发，要有一定的比例，不能滥用，要有一定的使用范围，权限给了后，要加强监督。”俞光远告诉早报记者。

杨卫华则认为，《预算法》草案正在修订中，应该给予地方政府发行地方政府债券的权力。

俞光远也认为，“现在是政府根本不给你人大汇报，你不知道，脱离监督，不给你人大材料就完了。各地都这样。除非预算法规定，地方可以发债，否则，所谓监督还是空的。《预算法》才能从根本上解决这个问题。”

事实上，为了解决这一问题，国家正采取措施摸清地方债务情况。

在12月24日召开的全国审计工作电视电话会议上，国务院总理温家宝表示，2011年，审计署组织4万多名审计人员对地方政府性债务进行了全面审计，摸清了中国政府性债务的底数。

眼下公布的清晰可查的系统数据来自2011年发布的《全国地方政府性债务审计结果》。该项审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中，从偿债年度看，2012年到期的地方政府债务有1.84万亿元，其中政府负有偿还责任的债务达1.298万亿元，而政府负有担保责任的债务为2972亿元。

不过最新的情况如何，目前还不知晓。

杨卫华昨日坦陈，人大虽然对政府有监督权，但是关键还是力度大小的问题。对广州市来说，走出第一步比没有好。

按照广州市人大常委会的要求，“合理的、必要的负债应该积极支持，但今后政府性负债举债的程序一定要依法，地方政府性借债必须要经过人大审批。”

杨卫华称，广州市人大对政府预算的监督一直走在全国的前列。以前，广州市政府向人大提交的预算报告只有一页纸，支出很粗，此后逐步细化。直到2009年，广州市又决定把全市114个职能部门的预算全部公开，供社会各界监督。不过到了2010年，广州市主动公开2010年部门预算的单位仅21个，出现了大幅退步。而今年开始公布预算的部门又大幅增加。

为做好预算审查基础工作的组织保障，2012年广州市人大常委会又增设了“预算工作委员会”，其主要职责包括协助承担市人大及其常委会审查预决算、预算调整方案和监督预算执行等方面的具体工作等。

“此外，广州市人大还建立了预算监督专家委员会，这个委员会由市人大代表、政协委员，企业专业人士以及高校的专家学者组成，广州市各部门每年向人大汇报预算前都会征求我们委员会的意见。”杨卫华告诉早报记者。

杨卫华还透露，他们拿到部门的预算报告后，都会提不少意见，有时候还去部门现场考察，部门会接受部分建议进行修改，此后这个报告才能上人大常委会讨论。

除了关注政府部门预算，杨卫华告诉早报记者，“我们对广州市政府的土地出让金收入，以及使用情况，包括保障房建设和投入，都会提出具体的建议。此外，对政府"三公"经费，现在所列的名目还是过粗，今后还要加强细化，要到具体的项目。而在这些方面，未来广州市都会有新的创新。”

“全国范围内来看，广州市人大的功能发挥还是比较好的。”杨卫华说。