法制推进转型，释放改革红利顺水鱼财经

《广州市科技创新促进条例》（以下简称《条例》）自2013年7月1日起施行。

为了贯彻《条例》，6月28日，广州市人大常委会法制工委、教科文卫工委与市科信局联合举办《条例》专家解读报告会，反响热烈。《条例》实施之日，本报曾做过专题报道。

而为帮助广大读者进一步了解、熟悉、掌握和运用好《条例》，广州市科信局邀请华南理工大学党委副书记、工商管理学院教授、博导张振刚从侧面解读《条例》，同时针对读者感兴趣的一些问题提出解答，特做本期专题，以飨读者。

张振刚表示，《条例》正式实施，这既是广州市以法制推进发展模式转型的里程碑，又是广州市释放改革红利以培育城市' 竞争优势的有益尝试。

张振刚认为，《条例》体现三个特点。

一、转柔性主张为硬性规章，强化' 法律保障。在发展战略机遇期，广州正“面临传统拼汗水、拼体力的粗放式增长方式，向拼知识、拼科技的集约型发展方式转型的新挑战”。广州市委、市政府为落实“率先建成国家创新型城市”发展目标出台了许多促进政策，取得了较大进展。但转型所带来的阵痛、对粗放型发展模式的路径依赖、干部考评指标导向偏差等仍制约着城市发展转型。科技创新促进工作中，政策执行主体与监督主体时常混同，造成政策绩效弱化。此前对促导科技创新中的政府责任虽有明晰，却缺乏对失职行为处罚措施。

《条例》充分利用省会城市立法权限，以地方人大立法形式明晰“以科技创新作为城市发展的主导战略”，在政府工作全局中赋予促进科技创新中心地位，协调市城乡总体规划与土地利用总体规划。对科技创新发展规划的单列制定，并要求报经市人大常委会批准实施，使得科技创新促进工作的稳定性与执行刚性大为提升。明确政府责任，避免了陷入部门立法重强化政府部门权力的缺陷。改变以往过度依靠内部监督保障实施的做法，引入外部监督，完善财政科技经费使用的社会监督制度，建立人大对政府科技创新促进与管理工作监督检查制度。通过立法机关问责，推动政府相关主管部门之间在科技创新促进工作中统筹合作。

二、改求全求多为以重点带全局，把握关键工作。“创新型城市”概念的提出者' 美国学者兰迪认为具备持续有效支持科技创新活动的核心功能，是创新型城市较之传统城市的不同之处。技术创新是将生产要素和生产条件的新组合引入生产体系，对既有生产函数予以创造性破坏，并创造出新的商业价值和社会价值的过程。创新要素富集、创新机制健全、创' howImage('stock','2_300336',this,event,'1770') 新文化(' 300336,' 股吧)健康是不断产生生产要素和生产条件新组合，对既有生产函数的创造性破坏不断发生的必要条件。为了给传统城市植入持续支持科技创新活动的机能，《条例》着力丰富创新要素、完善创新机制、营造创新文化。

《条例》中73%的条款着力推动创新要素富集，其中36个条款涉及科技创新资金投入，占条款总数的一半以上；设置专章，用9个条款对科技人才的培养、引进、使用、资助进行规范；6个条款对几种不同功能的科技创新平台建设做了制度安排。创新机制建设方面，分别设立了科技资源共享、科技创新决策咨询与听证、科技创新奖励、产学研合作、科研诚信管理等制度。创新文化培育上，一直以来，在科技创新促进工作中“只许成功，不许失败”的做法制约创新水平的提升。《条例》一改管理惯例，规定“对财政资助的探索性强、风险性高的科技项目，原始记录证明承担项目的单位和科技人员已经履行了勤勉责任义务仍不能完成的，经科技行政主管部门组织专家评审后，可以予以终止，承担该项目的单位或者个人继续申请利用财政资金的科技项目不受影响”，在价值取向上更为清晰地表明对创新失败更为宽容。

三、变重政策性引导为突出法规性制度建设，强调可操作性。提出举措重在实用、管用，如《条例》不仅对科技资金投入要求作了明确规定，而且对违法所应承担的相应法律后果也作了清楚规范；重大创新环节均配备“专项资金”支持；建立科技人才住房保障制度通过“筑巢”实现“引凤”；建立制度考核相关行政部门负责人以及各区、县级市人民政府负责人科技创新促进工作责任；提出目标具体量化为“到2015年全社会研究开发经费占地区生产总值的比例应当达到百分之二点五以上”，“市本级财政用于科技研究与开发的经费占本级公共财政预算支出的比例应当超过百分之三，并视财力情况逐步增加”，使落实目标责任明确。

用“主体—行为—责任”法律规制逻辑规范科技创新促进工作，将长期混同的促进科技创新的责任主体与科技创新活动主体区分开，进而明确政府与市场各自的行为界域。用“组合拳”，凝聚官产学研科技创新共识，完善创新发展制度环境，推动多元利益整合、促进多方资源汇聚，在技术创新活动中有效形成集体行动。

科技创新本质上是一种商业活动，科技与经济“两张皮”一直是困扰可持续发展的障碍。促进科技创新需要有新思路，新方法，新举措，需要适应市场经济的特点。在改革进入“深水区”的背景下，既需要政府不缺位，在促进科技创新中担负主要责任；又要求政府不越位，充分激发企业创新活力。《条例》将政府促进科技创新活动与建立阳光行政，完善依法行政相结合，以此探索在既有行政体系架构下有效整合创新资源的新途径，这种先试先行必然释放出巨大的改革红利，是广州新型城市发展转型实践的里程碑。

晏磊 吴淋坚 刘时良

《条例》问题解答

一、《条例》如何解决企业创新能力不强的难题？

企业是技术创新的主体，建设国家创新型城市，必须努力提升企业在技术创新中的地位和作用。《条例》明确通过实施创新型企业示范工程、建立创新型企业研发投入补助制度、设立科技型中小企业技术创新资金、以企业为主体联合高等学校、科研机构申报科技项目可获优先立项和配套资金支持、完善国有企业研发投入的考核措施，以此推动企业成为科技创新的主体。

目前全市经认定高新技术企业1389家、软件企业880家，分别占全省26%和23.8%。新增国家和省级创新（试点）企业34家，新认定市级创新型企业20家、试点企业71家。全市高新技术企业、软件企业和信息服务业企业上市46家，成为近三年来我市上市企业的主力军。通过《条例》的实施，将进一步促进广州的企业成为创新研发投入的主体和技术创新主体。

二、《条例》如何破解高端创新人才不足的问题？

《条例》规定了七项促进创新人才集聚、成长的措施。建立科技人才住房保障制度；实施创新创业团队和领军人才计划；建立健全中国留学人员广州科技交流会等人才与科技信息交流平台和机制；鼓励、支持本市高等学校对学科专业实行动态调整，推动与本市产业需求相适应的人才培养；推动产、学、研单位互设人才流动岗位，实现人才双向交流，培养、锻炼科技人才；建立以科研能力和创新成果为导向的科技人才评价标准，完善科技人员的考核评价和技术职务聘用制度；实施青年创新人才培养计划和领军人才计划。

2008年广州市委、市政府出台加快吸引培养高层次人才政策的“1+10”文件，自2010年起实施了创新创业人才百人计划，吸引到创业领军人才59人，最高资助创业启动资金为500万元。从2011年起，市科信局每年组织评选100名珠江科技新星，入选者3年共资助经费30万元，计划用5年时间，扶持培养500名各学科、各领域优秀青年骨干科技人才和学科技术带头人。《条例》将广州市行之有效的人才政策提升为地方性法律规定，并明确规定市和区、县级市政府应当制定科技创新人才政策，建立健全引进国内外高层次人才的工作机制，加大培养引进创新人才的投入。这必将对广州聚集高层次创新人才起到强有力的促进作用。

三、为什么要提高全社会研究开发经费投入总体水平？

《条例》规定：本市建立以政府投入为引导、企业投入为主体、社会资金参与的科技经费投入体系，提高全社会研究开发经费总体水平，到2015年全社会研究开发经费占地区生产总值的比例应当达到百分之二点五以上，以后逐步提高。

全社会研究开发经费（R&D）是指社会实际用于基础研究、应用研究和试验发展的经费，包括实际用于研究与试验发展活动的人员劳务费、原材料费、固定资产构建费、管理费及其他费用支出。研究开发活动是科技创新活动的核心部分，是科学发现和技术创新之源，研发经费投入是衡量科技经费投入水平的主要指标。研究开发经费支出占国内生产总值的比例（R&D/GDP）是衡量科技经费投入水平的主要指标。它既可以直接反映科学技术研究开发在特定地区的重要程度，又可以间接反映出科学技术研究开发对国内生产总值的推动作用。

国家和广东省的相关政策和法规非常重视地区的研究开发投入。《广东省自主创新促进条例》第五十四条第二款规定：“引导社会加大对自主创新的投入，逐步提高研究与开发经费占地区生产总值的比例，二O一五年全省应达到百分之二点三以上，以后逐步增长。”

根据上述相关政策和法规的要求，考虑到广州定位为国家中心城市、华南科技创新中心和广东创新策源地，因此广州的研究开发投入应当高于全省的平均水平。

四、如何让《条例》真正落到实处？

《条例》第四条规定：市科技行政主管部门负责本市科技创新促进工作的统筹规划、指导和监督管理，并组织实施本条例。为贯彻和实施《条例》，广州市科信局正在牵头区、县级市政府及市各有关职能部门制定详细的配套制度和实施意见，因此相关的配套制度将陆续出台。