全国首部促进母乳喂养地方性法规：审议过程仅287天 _ 东方财富网

2019年1月，74名广州市人大代表在广州两会期间联名提交了《关于立法促进母乳喂养的议案》。经广州市人大常委会两次审议后，《广州市母乳喂养促进条例》(下称“《条例》”)于10月29日表决通过。11月29日，广东省人大常委会会议全票通过此《条例》并已确定于2020年3月1日正式施行。

近日，由中国广告协会制定、中国发展研究基金会积极支持的《乳粉广告自律规则》(下称“《规则》”)也已正式施行。《规则》是对现行相关法律、法规(例如《广告法》、《食品安全法》等)的必要补充和细化，但是它本身并不具备法律效力，因此呼吁加快立法进程，尽快出台新的母乳代用品管理办法，《广州市母乳喂养促进条例》的通过表明广州的成功经验值得各省、市和地区的学习和借鉴。

中国发展研究基金会秘书长方晋对此表示：“我们很高兴地看到广州已经率先走出了立法保护母乳喂养第一步。希望有越来越多的各级政府参与到这一过程中，为我国母乳喂养率的提升，为实现健康中国的目标而努力。”

整个审议过程仅用287天

2019年1月，本次立法的主要推动者之一广州市人大代表雷建威律师与73名广州市人大代表联名，提出《关于立法促进母乳喂养的议案》。从1月15日在市人大全会上提出议案到10月29日在人大常委会通过，总计9个半月时间，精确算整个审议过程用了287天，这样的速度是不多见的。行内人普遍认为，订立一部地方性法规，花个两三年是常态。

雷建威既是“母乳爱”公益团队的联合发起人，同时也是一名律师及广州市人大代表。彼时，雷建威调动了事务所近10名律师参加到条例的调研和起草工作中来，发挥了法律团队的专业特长。

雷建威称，此次广州市人大通过的版本与其最初随议案提交的条例草案版本总体来讲差异不算大。

当时版本提出的议案是四十九条，这次通过的版本只有二十七条。“貌似短了近一倍，但其实有一些条款被整合到一起了。例如我们最初的版本关于母乳库的条款有三条，而最终的版本把它们整合成一条了，虽然‘政府开办’改成了‘政府补贴’，但其它的内容基本都在。” 雷建威介绍说。

其中，有两处新增的内容让雷建威印象深刻：一是产假期满，产妇可以请哺乳假至婴儿一周岁，这是一个非常大胆的创设，此前应未有其它地方作过类似的规定。二是关于母乳库，最终的版本增加了对捐赠母乳的哺乳期妇女发放一定的营养补贴。

在雷建威看来，这部法对于医疗机构的要求比前更严格了。适用的标准可能比爱婴医院还要严格。

之前调研时有些医院尚做不到的“母婴同室”，如今已成为条例里必须遵守的硬性规定。不过，让雷建威感到遗憾的是，原来草案里有、调研时有人反映难于执行的“禁止医护人员使用奶瓶、奶嘴作安慰物”的条款被删掉。

对于母婴室，广州市近三年新建了800间，已经有了一定的基础。这一批建设单位多数是“劝进”式地自愿参与进来。相比此前几个版本中的表述，表决稿不再对须建母婴室的单位类型作出明确要求，更强调“根据女职工需求”、“鼓励”的态度。最初提交审议的《条例》初稿曾提出“育龄女职工在200人以上的单位”这个限制条件，一审后被修改为“机关事业单位”，最终改为“女职工比较多的用人单位”，不再有强制建设的态度。

“如今这部法有了明确的规定，以后依法该建而不建的，将会被罚款两到五万元，建一个母婴室的投入一般不少于两万元，等于你建与不建，都得花这个钱，违法成本高，最终就是希望你自觉去建。” 雷建威指出。

关于母乳库，广州妇儿中心是全国第一家母乳库，迄今已经运行了六年，是经验最成熟的先行者，之前的运营经费主要靠自筹，靠社会资助，或许这让一些有兴趣的医疗机构望之却步。雷建威认为，如今条例鼓励和支持有条件、有需要的医疗机构设立母乳库，规定政府应当为母乳库的建设、运行和管理等提供经费保障，相信广州的第二家、第三家母乳库指日可待。

母乳代用品企业支持立法

对于《条例》表决通过，雷建威称这是多方合力的结果，对此比较满意。

例如，以徐靓创办的“母乳爱”公益团队为代表的广州的母乳喂养民间促进机构做了很多先锋工作，从发出声音到政策倡导都发挥了主要的策动和推进作用。

而广州市妇联和“母乳爱”等民间力量紧密地走在一起。在广州三年开展800间母婴室建设方面，妇联是主力推手。

“去年8月份启动的调研课题经费由妇联全额拨付，以支持我们团队对广州的母乳喂养立法促进进行调研。后来，我们的议案提交到市人大之后，包括过议案审查、过常委会等全过程，市妇联主席都在积极游说。此次立法，市妇联在当中的作用是主导性的。” 雷建威指出，还有广州市人大开放包容、锐意进取的精神，广州市的医疗机构大胆创新， 媒体在事件中发挥了积极推动的作用等。

与此同时，在立法过程中也有考虑乳品制造商、企业的利益。

目前在该条例中见到的与乳品商相关的条款，基本上都是行业共识。“我们在调研中也邀请了母乳代用品企业，他们表现出来的态度还是比较支持立法的。” 雷建威指出。

《条例》在人大的通过正好和《乳粉行业自律规则》的正式施行的时间(10月27日)几乎重合。《乳粉广告自律规则》作为行业自律规则能够起到一定的指引作用，但它不具备法律约束力，无法在执行上产生强制效力。

而《广州市母乳喂养促进条例》则是由地方立法机关依据《立法法》严格的法定程序制定出来的地方性法规，这样的条例可以创设法律责任，施行中具备强制效力。

作为对比，2016年苏州市政府制定的《苏州市公共场所母乳哺育设施建设促进办法》，只是属于地方政府规章，除了内容较为单一，里面也没有罚则，其效力低于地方性法规。

另据了解，最终版本也采纳了当时雷建威他们起草这部法规时建议的由卫生健康行政主管部门负责主要的监管实施工作。另一方面也加大了妇女儿童工作委员会(同属政府序列)在母乳喂养促进工作中的责任。而法规中所涉的母乳喂养宣传、母婴室建设和管理、母乳代用品生产经营、公共场所建设单位对应的多个行政管理部门，都须依法承担相应的执法义务，包括责令改正、罚款等。

“广东省人大批准了该部条例之后，我计划和‘母乳爱’团队一起组织开展全市的宣讲活动，条例里涉及到的相关方，诸如医疗机构、用人单位、公共场所等等，都将是我们要去宣讲的地方。” 雷建威说。