国泰君安花长春：改革迫在眉睫 土地改革是突破口 _ 东方财富网

导读

百年未有之大变局，破局之道，唯有更大的勇气，更大力度的改革，土地改革是重要突破口。

摘要

百年未有之大变局，中美之间，表面上是关税之争、科技之争、金融之争，本质上是体制机制之争。十一届三中全会以来，我们依靠生产要素的市场化，依靠开放吸收海外技术，依靠巨大的人口红利，依靠切入世界贸易体系，在短短四十年间，实现了奇迹般的经济腾飞。棋至中盘，海外技术壁垒越来越高，人口老龄化渐显，贸易战硝烟四起，试问，未来何以支撑中国企业冲破美国封锁线，何以支撑中国人民冲破中等收入陷阱。

唯有进一步深化改革，扩大开放，进一步解放生产力。通过户籍制度改革进一步激发人口潜力；通过土地制度改革进一步提高经济效率；通过金融市场改革进一步提高资本效率。进一步对外开放，由过去商品、资本等要素跨国界流动，转变为机制体制跨国界对接的对外开放。如果都能做到，加上中国人民的勤劳，国运必将昌盛。

改革迫在眉睫，土地改革是突破口。1982年，家庭联产承包责任制的推广，成为推动中国城乡大变革的杠杆，而以产权改革为抓手，也成了中国改革的一条成功经验。近些年，无论是推进农村集体土地三权分置，还是推动土地制度改革三项试点，强化制度供给的改革思路在不断伸展。在乡村振兴、精准脱贫、区域布局、高质量发展过程中，土地制度层面的改革与创新，可能是我们激活主体、激活要素、激活市场的关键。

近期决策层多次强调土地改革重要性，土地改革有望加速。2019年12月12日，习总书记在中央经济工作会议强调，要改变土地计划管理方式，加快落实区域发展战略，完善区域政策和空间布局，发挥各地比较优势。12月15日，习总书记《求是》重要文章提出，要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。要使优势地区有更大发展空间。

集体建设用地调整入市，指标省内或者跨省流转，可能成为改革关键突破口。集体建设用调整入市，即将零星、分散的集体经营性建设用地复垦为农用地，相应指标调整到市辖区内的产业集中区入市。通过用地指标跨省或者省内调配和流动，可以加大城乡建设用地供应，推动土地资源向重点区域倾斜，提高土地利用效率。

土地改革是促进区域协调发展的必经之路。随着我国城镇化的推进，人口可以相对自由的流动，但是随之配套的土地资源却不能，资源不匹配导致矛盾突出。“调整入市”可以更大程度的发挥土地的效益，破除极差地租的限制，推进中西部地区农民户籍城镇化。中西部集中复垦，也有利于增大耕地面积、更大范围提升农业生产效率。

正文

一、土地将是下一个改革的突破口

百年未有之大变局，中美之间，表面上是关税之争、科技之争、金融之争，本质上是体制机制之争。三中全会以来，我们依靠生产要素的市场化，依靠快速开放吸收海外技术，依靠巨大的人口红利，依靠切入世界贸易体系，在短短四十年间，实现了奇迹般的经济腾飞。棋至中盘，海外技术壁垒越来越高，人口老龄化渐显，贸易战硝烟四起，试问，未来何以支撑中国企业冲破美国封锁线，何以支撑中国人民冲破中等收入陷阱。

唯有进一步深化改革，扩大开放，进一步解放生产力。通过户籍制度改革进一步激发人口潜力；通过土地制度改革进一步提高经济效率；通过金融市场改革进一步提高资本效率。进一步对外开放，由过去商品、资本等要素跨国界流动，转变为机制体制跨国界对接的对外开放。如果都能做到，加上中国人民的勤劳，国运必将昌盛。

土地改革是关键。1982年，家庭联产承包责任制的推广，成为推动中国城乡大变革的杠杆，而以产权改革为抓手，也成了中国改革的一条成功经验。近些年，无论是推进农村集体土地三权分置，还是推动土地制度改革三项试点，强化制度供给的改革思路在不断伸展。在乡村振兴、精准脱贫、区域布局、高质量发展过程中，土地制度层面的改革与创新，可能是我们激活主体、激活要素、激活市场的关键。

近期决策层多次强调土地改革重要性，土地改革有望加速。2019年12月12日，中央经济工作会议中，习总书记强调，要改变土地计划管理方式，加快落实区域发展战略，完善区域政策和空间布局，发挥各地比较优势。12月15日，《求是》杂志发表习总书记重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，提出“要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。要使优势地区有更大发展空间。”我们认为这为下一阶段的土地改革和区域发展指明了方向。

二、集体经营性建设用地调整入市可期

土地制度改革三项试点工作历时四年，2018年底结束。农地改革三项试点包括：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。2015年全国人大授权农地改革三项试点在33个地区进行试点，一个地区进行一项试点，试点期限至2017年底。2017年底，人大批准农村改革三项试点期限延长至2018年底。在这一过程中，各试点地区均开展了不同形式的土地制度改革有益探索。

集体建设用地调整入市，指标省内或者跨省流转，可能成为改革关键突破口。集体建设用调整入市，即将零星、分散的集体经营性建设用地复垦为农用地，相应指标调整到市辖区内的产业集中区入市。通过用地指标跨省或者省内调配和流动，可以加大城乡建设用地供应，推动土地资源向重点区域倾斜，提高土地利用效率。这也符合习总书记在文章中提到的“不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。”

重庆“地票制度”是集体建设用地调整入市改革试验田。2019年5月，国家发改委印发《2019年国家综合配套改革试验区重点任务》，即要求重庆市要完善“地票制度”，实现农村集体经营建设用地入市与“地票”制度有机衔接。“地票制度”本质上是一个土地资源跨区域配置的交易平台，在我国城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡的要求下，闲置的集体建设用地复垦，增加的耕地数量就可以作为国家建设用地新增的指标，而这个指标以地票的形式在重庆内流转，打通了城乡建设用地市场化配置的渠道[1]。同样，在集体建设用地调整入市时，也可将重庆“地票制度”作为制度基础，推动建设用地资源的市场化流动。

集体建设用地调整入市可有效缓解中国人口与土地流动不匹配，提升经济效率。随着我国城镇化的推进，人口可以相对自由的流动，但是随之配套的土地资源却不能，因此出现了两个突出矛盾：一是城乡建设用地分布不均匀，随着农民进城，城区相应分配建设用地面积，但是农村的集体用地退出渠道淤塞，导致人口“两头占地”；二是土地资源在经济发达和不发达地区的分布不均，经济较为发达的省份对于土地资源的需求受到了耕地面积的限制，但是不发达地区省份却遗留了闲置的建设用地。

因此，我们认为，将地票制度与集体建设用地调整入市有机结合，通过土地资源交易平台，将集体建设用地的调整入市范围扩大到全省，继而扩大到全国，是接下来土地改革的一个可行方向。

三、集体建设用地入市试点经验

扩大集体经营性建设用地入市范围，简化监管措施。根据2018年12月国务院发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》，关于集体经营性建设用地入市，试点经验主要为两方面，一是明确入市的条件和范围，二是明确入市规则和监管措施。

第一，入市的条件和范围，《报告》建议范围从“存量的工矿仓储、商服等经营性集体建设用地”，变为“工业、商业等经营性用途的集体建设用地”。

第二，入市规则和监管措施，《报告》建议规则从“建立农村集体经营性建设用地公开交易的平台和制度”变为“严格按照土地利用总体规划使用土地，使用权的最高年限、登记参照同类用途的国有建设用地执行”。

部分相关试点经验，已经在立法中体现。2019年8月全国人大通过《土地管理法》，删除了原《土地管理法》第43条“任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地的规定”，规定集体建设用地经2/3以上集体经济组织成员同意，可以通过出让、出租等交由村集体以外的单位或个人直接使用，破除了集体建设用地入市的法律障碍。

如何定价、零散土地如何入市、获得的土地收益如何进行分配等问题，尚未明确。我们试图从各地试点经验中，总结出未来改革的方向。

1) 解决地块零散分布的问题：以调整入市解决闲置地块的物理分布不均匀问题。部分试点(海南文昌、四川泸县、宁夏平罗等)提出 “就地入市、调整入市、整治入市”的理念。由于部分集体建设用地较为分散，因此“调整入市”可以集中出让较为完整的土地地块，做到闲置建设用地指标的异地调整利用。对于城中村，也可以在土地整治后，重新划分宗地、确定产权归属后入市。

2) 入市土地的用途：各地根据实际情况确定。由于确定入市的集体建设用地为工矿仓储、商服等经营性用途，因此各地试点也主要以工业、商业为主，也有一部分地区在积极探索用于租赁住房(第一批为北京等13个城市，第二批为福州等5个城市)。而对于集体建设用地能否用于商业住宅开发，《土地管理法》仅提到“严格按照土地利用总体规划、城乡规划使用”，并未直接说明。部分地区做出了一定的尝试，如山西泽州县在全国率先尝试住宅兼容商业用地入市。集体建设土地入市是否能用于住宅还存在法律上的模糊界定[2]。

3) 收益分配问题：收益分配问题包括两部分，一部分是土地入市涉及的调节金问题，一部分是出租、出让等得到的收益。目前，契税暂时无法覆盖集体建设用地入市这一过渡时期，但集体建设用地入市须征收20%-50%的土地增值收益调节金[3]，上缴试点县地方国库，纳入地方一般公共预算管理。对于调节金的分配去向并没有明确规定，但部分地区提出了调节金部分返还乡镇(上海松江)、调节金用于农村困难群众的补贴救助(佛山南海)。另一方面，针对于收益分配，也有提出收益直接分配(安徽金寨)、以及再投资收益分红(上海松江永丰街道)的不同经验。

四、土地改革是促进区域协调发展的必经之路

集体建设用地在更大范围的“调整入市”，加快土地资源向优势产业及地区倾斜，是新形势下促进区域协调发展的思路。土地资源的跨区域调整，有助于根据人口及产业动态的分配用地指标，实现“发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚[6]”的资源配置理念。一方面，可以解决农民进城、建设用地闲置的问题；另一方面，将城市发展边缘的闲置农田改造成为建设用地，解决城市产业和人口扩张受到土地资源闲置的问题，“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力[7]”。

“调整入市”可以更大程度的发挥土地的效益，破除极差地租的限制，推进中西部地区农民户籍城镇化。如果能够实现更大范围的调整入市，将经济较不发达地区的指标转让给经济发达地区，也可以突破极差地租的限制，缩小城乡土地价格的差距，更大范围的发挥不发达地区土地资源的价值，进而扩大农民收入渠道，加快新农村建设。另一方面，集体建设用地入市制度也可以消除农民进城的后顾之忧，加快推动户籍城镇化。

中西部集中复垦，有利于增大耕地面积、更大范围提升农业生产效率。根据重庆的经验，农村建设用地复垦中，约95%土地可以转化为耕地，而地票使用地中，耕地仅占63%，因此地票制度反而推动了耕地面积的增加。推进集体建设用地的“调整入市”，可以推动农村中闲置的建设用地复垦成为大块面积的耕地，加快推动现代化耕种在更大面积使用，帮助提高整体农业的生产效率。

[1] 黄奇帆，地票制度实验与效果——重庆土地交易制度创新之思考，《学习时报》，2015年5月4日。

[2] 郑龙玲，王雪，张宇，集体经营性建设用地入市要点， 2019年第10期，《新理财(政府理财)》。

[3] 2016年，财政部、国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，对农村集体经营性建设用地土地增值收益管理做出规范。

[4] 《平罗农村改革》2019年第1期

[5] 孟静，陆红，付坚强，集体经营性建设用地入市中的权利配置，《前沿》2019年04期

[6] 习近平，推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局，《求是》，2019年12月15日

[7] 习近平，推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局，《求是》，2019年12月15日

（文章来源：国泰君安）