招商证券：冷门的洼地省管县域城投怎么看（上篇）|浙江_顺水财经_顺水网_原油_外汇资讯

来源：睿哲固收研究

原标题：冷门的洼地：省管县域城投怎么看？（上篇）——城投债主题投资策略之一

摘要

省管县：特殊背景下的特殊产物。出于破除乡发展失衡，不协调的问题，上世纪八十年代后期我国开始推行市管县体制，但这一体制弊端依旧明显，尤其是在分税制改革以后，县域经济发展受阻。随后，出于缓释非对等发展的压力，从国务院到财政部，近年先后出台相关政策，积极拨正现有市管县的弊端，同时推进省管县改革，降低行政成本等。

理解省管县需要厘清几个概念。省管县的建制体系中，地级市对县（级）市存在管理权限上的影响差异，不同模式下，省管县的实现形式有一定的差异，可以分为以下四类：财政省直管县、行政省直管县、强县扩权、扩权强县。实际上，前两类是省管县的广义概念，后两者是省管县的具体实现形式。对比来看，行政省直管县是最为直接的一种模式，其内容涉及方方面面，同时包括财政省管县的内容。而强县扩权与扩权强县则是采用“以点带面”或者“全面开花”的角度，从不同路径上实现省管县。本文所研究的省管县以财政角度出发，包括行政省直管县和财政省管县两类。

省管县并非“万金油”，利弊均存。一方面，省管县有其独特的优势。一是促进县域经济发展，二是坚实县域财政实力。尤其对于后者而言，省管县体制下，尽管中央和省级收入分享范围和比例不变，但是区市不再参与留存对应直管县（级）市的税收收入和各项非税收入，同时包括设区市在直管县（级）市境内保留企业的收入。另一方面，看到省管县带来的优势，也不能忽视其存在的弊端。这一制度不仅对省级管理能力有要求，并且某些特定情况中（比如强县扩权）上级市政府易通过事权影响财权，与县争收，无法形成共赢的格局。总体上，省管县是从分配角度提升县（级）市财权话语权和支配权，有利于降低直管县（级）市对上级市的依赖，提高自主财权，收入运用上会将更考虑当地的经济发展，财政资金亦更充沛。

省管县都在哪儿？截至2018年，河北（112个）、四川（78个）、山西（59个）、山东（41个）、浙江（36个）、陕西（27个）六个省份在样本远超其他区域。另一方面，就省管县数量前10的省份来看，财政收入绝对体量（2018年）均不低，诸如广东、浙江及山东；前五大省管县省份，除山西以外，财政收入均位列我国前十，这也一定程度上反映出，省级管控能力或是省管县制度得以建立和推广的先决条件。

省管县（级）市发债城投平台有多少？拥有发债城投平台的县（级）市共计49个，平台数量58个。其中，1）浙江省拥有的平台数量远高于其他地区，2）位于对应县（级）市城投平台，以债务存量做统计来看（截至2019年底），61%主体外部评级为AA等级，3）就存量城投债靠前的20个县（级）市来看，浙江地区长兴县、安吉县及宁海县存量债务整体偏多

总体上，省直管县作为特殊的管理模式，两点优势显而易见，1）财政补贴的下放流程由“省市县”简化为“省县”，避免了市作为中间环节克扣的情况 2）财政收入留存比例增加，不再需要交付给市。本质上，这一建制模式下，县（级）市自主财权更高。那么，省管县内的城投信用资质如何？对应城投债是否安全？我们将在下篇中进一步展开分析。

风险提示：省管县统计出现遗漏，县域经济出现大幅滑坡

正文

【省管县制度怎么来的？】

1、省管县：特殊背景下的特殊产物

建国之初至上世纪八十年代，我国实行的都是“中央-省-县”三级行政机构。过于简单的建制管理体系，造成城乡发展失衡，不协调的问题越发突出。出于借助城市带动经济相对落后的农村地区的考虑，八十年代后期我国开始推行市管县体制，即“中央-省-市-县-乡”五级。市管县体制的兴起在解决一方面问题同时，又引发的新的局限，主要体现在三个方面：1）新设层级无疑提高了行政成本，不利于提高区域“沟通”效率，2）市县利益竞争格局的形成，可能造成县域经济发展的障碍，3）城乡二元结构进一步固化。

而后分税制改革的落地，各层级之间财权与事权不匹配的现象更为严重，这也使得上述市管县问题进一步突出，原本促进协调发展的考虑，反而成为制约县域经济发展的阻力。出于缓释非对等发展的压力，从国务院到财政部，近年先后出台相关政策，积极拨正现有市管县的弊端，同时推进省管县改革，降低行政成本等。

2、省管县需要厘清几个概念

省管县的建制体系中，地级市对县（级）市存在管理权限上的影响差异，不同模式下，省管县的实现形式有一定的差异，可以分为以下四类：财政省直管县、行政省直管县、强县扩权、扩权强县。实际上，前两类是省管县的广义概念，后两者是省管县的具体实现形式。

1）财政省直管县。顾名思义，实则省级对县（级）市财政具有统管权，但人事管理权、行政管理权、行政审批权等仍然集中归地级市政府管理。率先施行这一模式的地区是浙江省，而后才再其他省份推行。

2）行政省直管县，即省政府对县（级）市政府进行全面直接管理的体制，涉及经济、财政和人事等各个方面。

3）强县扩权。维持现有政府层级管理体制，将地级市的部分或全部权限（包括财政税收，社会管理等方面）下放到经济较为发达的县（级）市政府。诸如浙江，湖北、河南、安徽、广东、辽宁、四川等多个省份进行了这方面的改革与探索，并形成了多种多样的扩权模式。在扩权过程中，各省一般先是对强县进行扩权，在取得一定成效和经验后向弱县拓展，继而走向“扩权强县”。

4）扩权强县。与强县扩权不同，扩权强县并非挑选经济强县，而是将各类权限直接下放到所有县（级）市政府。

总的来讲，行政省直管县是最为直接的一种模式，其内容涉及方方面面，同时包括财政省管县的内容。而强县扩权与扩权强县则是采用“以点带面”或者“全面开花”的角度，从不同路径上实现省管县。本文所研究的省管县以财政角度出发，包括行政省直管县和财政省管县两类。

3、省管县并非“万金油”，利弊均存

省管县作为弥补发展不均衡的手段，自然有其独特的优势。一是促进县域经济发展，二是坚实县域财政实力。尤其对于后者而言，省管县体制下，尽管中央和省级收入分享范围和比例不变，但是区市不再参与留存对应直管县（级）市的税收收入和各项非税收入，同时包括设区市在直管县（级）市境内保留企业的收入（不过，对于跨地区经营的企业而言，维持原有体制），这样有利于保障保县（级）市发展所需财政资金，最终达到扩权强县的目的。

不过，看到省管县带来的优势，也不能忽视其存在的弊端。一方面，省级管理能力存在边界，倘若下属省管县体数量过大，可能超过省级掌控上限（也可以理解为省级管理半径有效性的问题），反而导致省级财政能力减弱，影响县财政能力。另一方面，如果省管县配套措施缺位，实际运行过程中仍然无法避免县（级）市面临的财权与事权不匹配问题。再者，某些特定情况中（比如强县扩权）上级市政府易通过事权影响财权，与县争收，无法形成共赢的格局。

省管县是从分配角度提升县（级）市财权话语权和支配权，有利于降低直管县（级）市对上级市的依赖，提高自主财权，收入运用上会将更考虑当地的经济发展，财政资金亦更充沛。那么，对应区域的城投有哪些？这些城投的信用资质如何？以下进一步探讨。

【省管县两个技术问题的探讨：“在哪儿”+“涵盖城投数量有多少”】

1、省管县的全景图

省管县制度的构建，不但对省级管控能力有要求，而且县域经济发展不能过于落后，这两点也成为该制度全国推广的关键。从目前来看，全国范围内实施省管县制度的区域集中在：河北，四川，山西，山东，浙江，陕西，广东，海南，内蒙古，湖南，吉林，新疆，江西，湖北，江苏等区域，总计省直管县（级）市459个。截至2018年，河北（112个）、四川（78个）、山西（59个）、山东（41个）、浙江（36个）、陕西（27个）六个省份在样本远超其他区域。

另一方面，就省管县数量前10的省份来看，财政收入绝对体量（2018年）均不低，诸如广东、浙江及山东；前五大省管县省份，除山西以外，财政收入均位列我国前十，这也一定程度上反映出，省级管控能力或是省管县制度得以建立和推广的先决条件。

省管县（级）市发债城投平台有多少？

省直管县数量众多，但并非每个县（级）市都有发债城投平台。因此，以上述省管县样本为基础，筛选拥有城投平台的县（级）市进一步观察，可以发现三个特点：

第一，浙江省拥有的平台数量远高于其他地区，并且全数以县为单位存在。仅次于浙江的四川地区，除宜宾市南溪区（此前为南溪县，2011年撤县设区）为市辖区以外，同样是以县存在。值得注意的是，新疆与湖北省管县模式中，县级市是主要的存在模式。

第二，位于对应县（级）市城投平台，以债务存量做统计来看（截至2019年底），61%主体外部评级为AA等级，AA+占比23%；以对应省份观察存量券，浙江地区存量券高达473亿，而AA+平台存量券占比高达76%。浙江地区本身金融资源发达，平台采用直接融资更为便利，加之省管县的推行广度较大，才得以形成这样的格局。